杨建顺：论《行政诉讼法》修改与法治行政理念
发布时间：2014-04-02 来源：
论《行政诉讼法》修改与法治行政理念
内容摘要：《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称为《行诉法》）的制定施行堪称一座重要的里程碑。《行诉法》的施行，为法治行政理念提供了重要的制度支撑，亦为“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略提供了实践路径。《行诉法》施行20多年来，不断遇到新的情况和新的问题，其修改成为必须推进的课题。对于法制度改革来说，须有实务界和理论界的富有成效的意见交换，而对《行诉法》修改过程中所涉及的焦点或者难点问题进行梳理并展开系统性研究，包括对行政诉讼公共性价值的确认，对充分利用现有资源的评价分析，对修法的必要性、拓展受案范围、实现诉讼类型化、设置行政公益诉讼、完善审级管辖制度等进行思考，对诉讼程序的创新与整合、司法解释的定位等进行探索，则是《行诉法》修改工作得以顺利推进的重要支撑。关键词：《行政诉讼法》 法治行政理念 权利救济的实效性 行政诉讼的类型 射程范围
引言
法治行政原理的一个主要内容就是司法审查的原则。[2]为了控制和纠正违法乃至不当的行政活动，许多国家和地区建立了对行政行为的司法审查制度或者称为行政诉讼制度。行政诉讼制度是国家实行民主和法治的一项重要制度，是国家通过司法机关对行政行为等进行审查监督，对违法或者不当的行政行为等予以纠正，并对因其给相对人乃至利害关系人的权益造成的损害给予相应补救的法律制度。尽管各国具体行使司法审查权的机关、司法审查的范围、司法审查的依据以及具体的救济方式并不完全相同，但是，人民享有不可剥夺的向法院起诉的权利，则是大多国家相通的。法律上的利益受到违法行政活动侵害者，可以向法院提起诉讼，谋求权利保护，纠正违法行政，这成为现代民主国家的重要特征之一。[3]
自1914年5月18日北京政府公布《行政诉讼条例》，仿效法国的Conseil d'État（国家行政法院） 设立平政院受理行政诉讼以来，行政诉讼制度在中国至今已有99年的历史。近百年来，行政诉讼制度在中国的发展经历了坎坷的历程。1933年11月17日，国民党政府公布《行政诉讼法》和《行政法院组织法》，翌年9月，行政法院成立，开始受理行政案件。平政院时期，每年接案不及10件；行政法院时期，每年受案也仅百件左右。行政诉讼制度对中国社会的影响甚微。[4]新中国[5]成立后，便以《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）规定了公民申诉、控告、检举的权利[6]，但是，由于受计划经济体制和依政策治国观念的束缚，在很长的时期内一直没有建立起行政诉讼制度。改革开放后，随着经济体制改革的深入，政治体制改革次第展开，为行政诉讼制度的建立奠定了基础。1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第一次规定了按照民事诉讼程序审理一定的行政案件的制度。1989年4月4日七届全国人大通过、1990年10月1日起施行的《行诉法》，标志着行政诉讼制度的正式建立，宣告了“民不告官”已成为历史，意味着“一场静悄悄的革命”的开始。[7]
《行诉法》极大地推动了中国大陆行政立法、执法、司法活动向现代化迈进，也促进了中国大陆行政法学研究向纵深发展。理论研究推动和指导立法、执法、司法实践，立法、执法、司法实践进一步促进理论研究的深入发展。这种良性循环构成了中国大陆行政法学研究和法制建设的重要特征。伴随着该法的施行，“依法行政”的观念日益深入人心，加快了行政管理的法制化进程，促进了民主政治的发展。[8]
伴随着《行诉法》的施行，不断遇到新的情况和新的问题，甚至对《行诉法》的某些规定形成了挑战。例如，由于行政权力过分强大，使行政案件的起诉、受理、审理、裁判、执行等诸多程序步履艰难；在法律规定上，行政诉讼受案范围过于狭窄，限制了司法审查的力度和广度。再加上司法实践中法院的地位难以超脱地方束缚，因而导致行政诉讼制度还远未发挥出其应有的作用。《行诉法》在其制度安排上已经呈现出诸多不适应。
法治行政理念要求在贯彻穷尽行政救济原则的基础上，将所有适合于法院审查的涉及到行政权力的行政争议都纳入司法审查的范围，并保证法院独立行使行政审判权，使得行政诉讼成为制止或者纠正违法行政的最后一道防线。为了更好地体现这种法治行政理念，将政府机关和其他公权力主体的行为牢牢地控制在法律范围之内，使得因政府等公权力部门的违法行为，其合法权益遭受侵害的人能够切实地得到救济，迫切需要对《行诉法》作出相应的修改和完善。这已经成为中国实务界和理论界的共识。[9]于是，围绕《行诉法》修改的研讨会接连不断，各类修订方案和所谓“专家建议稿”先后推出。诸多讨论中所涉及的议题虽略有所不同，但是，讨论的热点却相当集中，包括扩大受案范围、提高行政审判的独立性、拓展原告适格、改变经复议后的被告确定规则、增加行政公益诉讼等，似乎人们关注焦点较为一致，对于修改什么多有共识，而对于怎样修改，则多有歧见，且歧见远多于共识。[10]《行诉法》修改过程中呈现出较大争议的，如《行诉法》修改的时机是否适宜，究竟是大修、中修还是小修等，至今尚无定论。尤其是在修法过程中如何贯彻法治行政理念的问题上，尚存在较大的分歧。可以说，此次修改《行诉法》，不仅为人们进一步深入研究行政诉讼制度提供了重要的契机和平台，而且也为人们重新审视法治行政理念提供了重要的路径和素材。
一、《行诉法》修改的价值定位
（一）《行诉法》的制定与依法行政原则的确立
20世纪80年代以来的一系列改革、开放，缩小了中国大陆与发达诸国的距离，经济市场化、政治民主化以及法治国家建设等，取得了举世瞩目的发展。改革开放为法治行政的发展奠定了社会基础，行政法学研究则为法治行政乃至改革开放的推进提供了理论支撑。可以说，行政法和行政法学是改革开放以来发展最快、取得成绩最显著、对中国大陆法治进程推动最大的部门法和部门法学科之一。
1983年，新中国成立以来第一部行政法学教材[11]出版，中国大陆行政法学教育和研究步入正轨。其后，行政法学者在对行政法总论展开较为充分研究的基础上，开始重视行政法分论或者部门行政法的研究，为行政复议、行政诉讼、国家赔偿制度以及行政处罚、行政许可和行政强制等领域的法规范建立提供了理论基础，并且，人们认识到程序制约和加强行政程序立法的重要性，取得丰富的相关研究成果，有关行政管理的法律、法规也开始规定相应的行政程序。
1982年《宪法》的颁布，有力地推动了行政法制建设，从而使行政法和行政法学研究进入健康发展的轨道，为行政法学研究的展开提供了根本的依据。行政法学者和实务工作者辛勤耕耘、努力工作，繁荣了行政法学研究，推动了行政法治发展，也促进了国人观念的更新和转换。例如，行政法学界于1986年提出行政管理法制化原则，[12]标志着依法行政原则初步形成；1989年提出行政合法性原则，架构了较为完整的依法行政原则的内容。[13]1993年，八届全国人大一次会议通过《政府工作报告》，正式确定了依法行政的原则。[14]1996年，行政法学界提出行政合法性原则、行政合理性原则和行政应急性原则，进一步丰富了依法行政原则的内涵。[15]同年，八届全国人大四次会议通过《关于国家经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要及关于＜纲要＞报告的决议》，确立了依法行政、依法治国，建立法治国家的治国方略。[16]至此，依法行政的原则在中国大陆最终正式确立。
在中国大陆行政法和行政法学发展史上，《行诉法》的制定施行堪称一座重要的里程碑。其后，中国大陆行政法学研究进入相对繁荣发展期，经过20多年的努力，基本建构起比较系统完整的行政法学体系——行政法总论、行政组织法、行政行为法、行政程序法和行政救济法（行政监督和救济法）。在由这五大板块构成的行政法学体系下，中国大陆行政法学人展开了各有侧重的扎实研究，促成了行政法学研究的空前繁荣。人们所关注的研究领域非常广泛，可以说已经涉及到科学行政法学体系中的几乎所有领域，包括行政法的基本理论、行政组织法、公务员法、公物法、行政立法、行政执法、行政司法、行政违法与行政责任、行政赔偿和行政补偿、行政法制保障、行政救济法乃至行政程序法等，其中有关行政行为的研究涉及到行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制（执行）、行政裁判、行政合同、行政指导、行政规划和行政程序等诸多部门或者行政法分支领域。不仅相关研究成果呈现出不断深入的特点，并且，随着改革和现代化建设的不断推进，中国大陆行政法学研究次第完成了其学科体系建构的重要任务，并且形成了与行政法制建设实践良性互动的重要经验，充分体现了参与型行政的理念。[17]
在中国大陆行政法制建设和行政法学研究不断取得新成就的过程中，国外行政法研究成果发挥了极其重要的作用。美国、英国、日本、法国、德国等主要发达国家的行政法研究成果，相继在中国大陆被翻译出版或者由中国大陆学者撰写专著介绍和研究，为中国大陆行政法学者和行政法实务工作者广泛吸收和借鉴外国行政法制度经验和理论研究成果提供了丰富的参考和借鉴材料。[18]
现代行政法的使命在于规范、约束、控制行政权力，更加明确行政机关的服务义务，防止权力滥用；明确行政相对人的权利和义务，确保行政权力有效行使；确立民主、公平和公正的程序机制，最大限度地实现公共利益且兼顾个体利益的实现，保障和发展在不侵犯他人同样自由和权利条件下的公民的自由和权利。完备的《行诉法》对于推动中国大陆走上民主宪政之路具有重要意义。
为建立完整系统的行政法学体系，行政法学者付出了艰辛的努力。他们发扬开拓进取精神，积极开展学术研究和交流，坚持理论联系实际的原则，坚持从中国大陆的基本国情出发，大胆吸收和借鉴国外的经验，优势互补，形成合力，为行政法制建设乃至整个国家向法治国家迈进，做出了重大贡献。行政法和行政法学的长足发展，标志着中国大陆正逐步完成从传统法制迈向现代化法制、进而迈向现代化法治国家的历史转换。而《行诉法》的修改和完善，正是这一历史转换过程中的重要一环。
此次修改《行诉法》，主要目的是排除干扰，实现审判独立。
（二）行政诉讼的公共性价值
公民、法人和其他组织通过行政诉讼的形式来主张权利、自由，不应当仅仅作为与单纯的私人利益相关的事情来把握。在裁判过程之中，进行公正的权利、自由的主张，谋求对违法行为的纠正以及权利救济，其本身就具有实现公共性价值的一面[19]，是法治行政原理的内在要求。
以这样的认识为前提，为争议行政所实施的行为的合法性而提起行政诉讼，纠正违法的行为，不仅仅对于原告来说是有意义的，而且有利于防止同样的违法行为继续发生，对于社会全体来说也具有重大的意义。换言之，每个人分别提起的行政诉讼，同样具有实现公共利益的重要价值，是实现法治行政理念的重要制度支撑。
（三）充分利用现有资源的评价分析
在评判现有制度之前，首先要充分了解和把握现有制度状况，科学地评价现有制度资源，找出问题症结，看一看是制度资源匮乏，还是制度资源过剩而导致碰撞、抵触，抑或是制度资源被闲置不用？经过分析、评价，才能了解到底需要在多大程度上修改现行《行诉法》。根据分析、评价的结果不同，其结论也可能是各异的。
值得强调的是，《行诉法》尽管存在一定的问题，但是，其中很多是可以通过法规范解释学的运用、修改行政实体法抑或修改诉讼法的个别条款来解决的问题。
全面推翻现有规范，颠覆性的修改方式当然不宜采取；不考虑现有制度基础，生搬硬套域外的经验或者制度的所谓修改建议，也是值得商榷的。
（四）《行诉法》修改的目标
《行诉法》的修改当然是必须推进的课题。各种修改方案，包括并非由真正专家提出的所谓“专家建议稿”，也有值得肯定的观点。不过，将问题全部予以明确并展开讨论，与基于现实制度建构的《行诉法》的运用和修改毕竟不是同一个层次的问题。
对于法制度改革来说，实务界与学界之间富有成效的意见交换是重要的基础支撑，而相关的过程也有必要实行公开、透明、公正的程序，尤其在宏大的法修改项目立项论证中，必须确立必要性和可行性论证的制度。惟有如此，才能够为修法过程注入法治行政理念，为修法的正统性提供程序正义角度的支撑。
《行诉法》的修改，主要目标可以从如下几个方面来理解：[20]
首先，如何进一步增强化解行政争议的有效性，更好的发挥监督行政机关依法行使职权，是《行诉法》修改须关注的首要问题。现行行政诉讼制度设计和行政审判运作机制在保护行政相对人权益、维护和监督行政机关合法行使职权方面尚显不足，于是，有必要进一步明确《行诉法》的性质、目的和功能定位。
其次，如何解决《行诉法》的体系架构，在体例、结构、表述等方面提高其科学性，为法典的良性适用奠定基础，以尽量避免由于部分法律规定本身的不科学而影响法律实施的效果，是《行诉法》修改须特别关注的目标。于是，有必要解决管辖问题，引进调解制度等。
最后，如何解决行政诉讼救济的广泛性问题，也是化解行政争议有效性的一个重要指标，是《行诉法》最为重要的课题。于是，有必要拓展受案范围和原告适格，导入公益诉讼制度。
二、《行诉法》修改的必要性
如前所述，对《行诉法》修改的必要性，在理论界和实务界基本达成共识。《行诉法》修改势在必行。
（一）从现行法制的不充分性看《行诉法》修改的必要性
对行政相对人权益救济的有效性不够，相当多的行政争议游离在制度设计之外，为行政审判功能的发挥带来负面影响，在体例、结构、表述等方面的科学性上仍存在不足。[21]关于现行《行诉法》的不足，主要有如下三个方面：[22]
1.权利救济的机会受到制约，起诉要件过于严格或者不明确
起诉条件的苛刻和受案范围的狭窄，被认为是中国大陆现行行政诉讼制度的一大缺陷——由于对具体行政行为性、原告适格、被告适格等的诉讼要件进行限制性规定，使得行政诉讼不能很好地实现其权利救济功能。
2.无法适应不断增加的社会需求
（1）新型行政诉讼的出现
曾经从事《行诉法》立法的学者、实务家付出了大量的心血，但是，其当时的立法设想并不能穷尽行政纠纷实践形态。伴随着行政需要的增大和行政作用的多样化，出现了在传统行政诉讼的框架内并不一定能够应对的新的纷争类型，有必要在实体法以及程序法层面分别作出应对，如环境行政诉讼等，急需在法律上予以明确定位。
（2）法治行政理念的内在要求
从彻底贯彻法治行政理念（法的支配）的必要性的角度来看，确立对行政立法、行政计划等所谓抽象行政行为和其他行政活动的司法审查制度，具有极其重要的意义，同时也是极其重要的研究课题。对于实践中和理论界提出的这种主张，需要从立法政策学的角度进行探讨和应对。[23]
（3）行政争议多元解决机制的要求
行政纷争的增多，亟须拓展和强化救济途径，而救济制度的不充分性带来的社会性扭曲，例如人们对信访的过度期待等，急需通过法制度的修改加以矫正和完善，尤其是处理好确保司法说最后一句话的机会和明确其界限的关系，完善通过实体法的完善来解决纷争的配套机制。
3.确保当事人行使相关权利的要求
现行法规范对当事人行使起诉权、申请撤诉权、和解权和上诉权都有诸多限制。这些限制在某种程度上影响了行政诉讼制度的发展，违背了诉讼规律，导致行政诉讼案件数量少，原告胜诉率低，没有充分发挥行政诉讼所应有的合法性监督功能。为此，需要在强化司法对行政的统制功能的方向上进行行政诉讼制度改革，使行政诉讼活性化。
（二）从行政诉讼的目的看修改的必要性
《行诉法》的立法目的为：保证人民法院正确、及时审理行政案件；保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行使行政职权。[24] 其中包含了行政诉讼的两个重要目的——统制行政活动的合法性和对权益的救济。
1.统制行政活动的合法性与《行诉法》修改的必要性
通过司法权来抑制行政权，形成抑制和均衡的统治体系，实现对权利和自由的保障，是宪政理念和法治行政理念的内在要求。从对行政活动的合法性统制的视点来看，行政诉讼应当成为对行政的统制功能中具有拘束力的重要统制手段。 在现实的权力运作中，如何充实司法对行政的统制功能的问题，应当成为探讨《行诉法》修改问题的出发点。
2.对权益的救济与《行诉法》修改的必要性
在现行制度下，只有其合法权益受到具体行政行为侵害的公民、法人或者其他组织才能利用行政诉讼制度。根据人民主权或者主权在民的原理，应当扩大原告适格，使团体诉讼制度化，拓展诉讼类型，充实客观诉讼，提高对于行政裁量的司法审查的实效性。而前述诸多要求，皆需要进一步深入研究。换言之，修改有必要，如何修改尚存较大争议。这就为《行诉法》修改的可行性论证提出了课题。
三、《行诉法》的定位与受案范围的拓展
（一）《行诉法》定位的问题
《行诉法》的定位，涉及到两个方面：《行诉法》自身的属性定位；《行诉法》与《民诉法》的关系。对这两个方面如何把握，直接影响到《行诉法》的体系架构之不同。
1. 《行诉法》自身的属性定位
关于《行诉法》自身的属性定位，有司法审查的程序法、行政主体的监督法（行政诉讼的主要目的和功能是监督行政机关依法行政）、行政相对人权益的救济法（行政诉讼的主要目的和功能是为合法权益受到行政行为侵犯的相对人提供救济）和行政上的争议解决法（行政诉讼的主要目的和功能是解决行政相对人与行政主体的争议）等不同主张，也有将前述各种属性综合起来作为《行诉法》属性来理解的学说。《行诉法》实质上同时具有以上4种属性，所以，这种综合说或曰混合说是值得肯定的。
2. 《行诉法》与《民诉法》的关系
将《行诉法》理解为与《民诉法》等量齐观的诉讼法，追求法典的自洽性，凡是行政诉讼应遵循的制度、规则、程序，全部纳入。将《行诉法》理解为“《民诉法》的某种意义上的特别法”。《行诉法》只规定关于行政诉讼不同于民事诉讼的制度、规则、程序，而对行政诉讼与民事诉讼相同的制度、规则、程序不作重复规定，今后在司法实践中适用《民诉法》的相应规定即可。将《行诉法》完全理解为《民诉法》的特别法。
3.被告的确定和诉讼类型的增加
与《行诉法》的定位密切相关，牵涉到具体行政行为经过复议后，究竟应当确定谁做被告的问题。《行诉法》规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”于是，为了避免做被告，有的行政复议机关会选择行政不作为。为了应对这种严重背离法治行政理念的做法，有人提出修改现行规定的主张。在这里，确定由谁做被告的问题，实质上是如何定位《行诉法》的问题。既然综合说或曰混合说是值得肯定的，那么，就应当从这种层面来规范确定被告的规则。
能否增加公益诉讼的问题，也与《行诉法》的定位密切相关。若要增加公益诉讼的诉讼类型，则在《行诉法》定位或者目的价值上须进行相应修正，比如说，将其定位为“公共利益实现法”。其实，每一个行政案件都具有较强的公益性。但是，不宜简单地将行政诉讼等同于狭义的公益诉讼。所以，若设置狭义的公益诉讼，宜坚持补充性原则。
3.《行诉法》的目的价值排序
《行诉法》第1条明确了该法的目的：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”该条对《行诉法》的目的揭示得已经相当明确，本来应当不存在什么争议。然而，在《行诉法》修改过程中，出现了关于其目的价值排序的争议。有如下三种主张：保证司法审查－保护相对（相关）人权益－维护和监督行政权；保护相对（相关）人权益－监督行政权－保证司法审查；保证司法审查－维护和监督行政权－保护相对（相关）人权益。
对于立法目的的定位，有人认为学界已经达成共识，而在排序上争议依然很大。有人认为，权利救济应该确定为《行诉法》最根本的性质、目的和功能。如我们过分强调监督，受案范围会过于扩大，司法对行政的干预可能会过多；如我们过分强调解决争议，过分强调保障案结事了，则可能损害法治和公正。也有人认为，监督行政机关依法行政，保护公民合法权益是《行诉法》的目的，但是《行诉法》的最大目的是解决行政争议和纠纷，在这个过程中起到监督权力和保护权利的目的。因此行政诉讼是解决争议的司法制度。制定《行诉法》时，我们是将行政诉讼制度定位于监督行政机关依法行政和保护公民权利这两者结合起来的。从这几年的实践来看，《行诉法》的立法目的当中，最重要的应该是解决行政争议，在解决争议中起到保护公民的权利、监督行政机关依法行政的作用。而解决行政争议又是和我们现在强调的解决社会纠纷、维护社会稳定的目的紧密联系在一起的。
（二）受案范围和原告适格的拓展
受案范围是行政诉讼法律制度中的基础问题，其界定既受诉讼制度性质、功能的本质性影响，又受立法水平的技术性影响。根据《行诉法》的规定，公民、法人和其他组织认为具体行政行为侵犯其人身权和财产权等合法权益的，可以提起行政诉讼。对这种“具体行政行为”及“侵犯其人身权和财产权”的受案范围标准，学界和实务界一直未间断过讨论，不断推动着行政诉讼制度的发展。修改《行诉法》，扩大行政诉讼的受案范围，拓宽行政诉讼的原告适格，已成为理论界和实务界的共识，也是世界性的发展趋势，但是，对笼统地扩大行政诉讼受案范围的主张，须有冷静思考，对怎样拓宽，拓宽到什么程度，如何确定其边界等，都须要进行仔细探讨。目前的许多主张中透露出概念的模糊性、目标的笼统性和标准的概括性等特点。这种现象实际上警示我们要认真地分析所谓扩大行政诉讼受案范围的主张，尤其是必须慎重地思考行政权和司法权的配置问题，解决好两者的关系，避免两者互相僭越。
突破“具体行政行为”及“侵犯其人身权和财产权”的受案范围限制，将侵犯公民、法人和其他组织合法权益的行政行为都纳入行政诉讼之中，已基本成为学界和实务界的共识。至于通过扩大行政公务的范围而扩大司法对行政纠纷的管辖权，将无授权的其他社会组织即公共行政组织纳入行政诉讼的被告范畴，以及增加公益诉讼，由检察机关或者与行政行为没有法律上直接利害关系的公民或者组织提起行政公益诉讼等问题，在理论界和实务界依然存在较大争议。
1.将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围的问题
《行诉法》受到最多争议的是“抽象行政行为不可诉”。当初起草《行诉法》时，考虑到诉讼对象如果不受任何限制不现实，所以用了“具体行政行为”这个当时学界也未搞清楚的概念，对行政诉讼的受案范围进行了限缩。针对行政决策有时采取抽象行政行为，且其侵犯公民、法人和其他组织合法权益的现象亦普遍存在这种现实，将抽象行政行为纳入受案范围便成为普遍的呼声。但是，围绕纳入受案范围的抽象行为，尚存在很大争议，归纳起来有如下几种主张：
（1）全面纳入说。主张将包括行政法规在内的全部抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。
（2）“有限纳入”说。该学说又分为两种观点。一种观点主张只纳入“规定”（红头文件，其他规范性文件）。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）已经开了一个口子，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定（其他规范性文件）不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。[25]所以，《行诉法》亦可以且应当开这个口子。另一种观点则主张只纳入“规定”和“规章”。
从理念上说，或许可以主张，对行政法规、行政规章和其他规范性文件及行政主体实施的所有活动，只要对相对人利益产生了影响，对公共利益产生了损害，就应该纳入行政诉讼受案范围。可是，行政诉讼并不能解决所有行政争议，尽管抽象行政行为所产生的影响远大于单个的具体行政行为，有时候更需要为行政相对人乃至利害关系人提供法律救济，但是，行政诉讼自身的规律性以及法院的职能定位决定了，许多所谓抽象行政行为并不宜由法院来负责审查。并非所有所谓抽象行政行为都可诉，而在一定程度上将抽象行政行为纳入受案范围，无疑将有助于权利救济更充分地实现。从与《行政复议法》接轨的角度看，对抽象行政行为的审查只限于其他规范性文件的主张更具有可支持性。
（3）直接起诉说和附带诉讼说。关于将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围的制度安排，存在直接起诉说和附带诉讼说的争议。
2.将内部行为纳入行诉受案范围的问题
关于内部行为，《行诉法》规定行政机关对行政机关工作人员的奖惩任免不能提起诉讼。从扩大权利救济范围的角度看，这方面值得商榷。比较法的经验告诉我们，公务员惩戒达至开除的情形，在许多国家和地区被纳入行政诉讼的受案范围。由于内部行为具有更多特殊性，尤其强调行政机关的独立或者排他管辖权，即使将其纳入行政诉讼的受案范围，也需要设定严格的界限，确立一系列判断标准。而这些，皆有待于进一步深入研究。
3.从规定方法上对行诉受案范围的拓展
《行诉法》关于受案范围的规定，采取的是概括肯定式（第1条）＋列举和兜底的肯定式（第11条）＋列举否定式（第12条）。肯定式采取概括肯定＋列举肯定＋兜底肯定的规定方法，而否定式则仅有列举否定的规定方法。在《行诉法》修改过程中，这种规定方法也受到质疑。有人认为，采用肯定列举和否定列举相结合的方式，导致了必然存在既没有肯定也没有否定的灰色地带，为了避免这种弊端，应当采取概括地肯定和列举的排除方式来规定行政诉讼受案范围。即先规定所有的行政行为都可以提起诉讼，然后采用列举的方式将不能提起诉讼的行为逐一排除掉，这样受案范围就比较明确了。“肯定概括＋否定列举”模式，从发展方向来说，这种主张是值得支持的。可是，从权利保护实效性的角度看，至少在目前阶段，对肯定属于受案范围的事项予以尽可能详尽的列举，则是更加有助于权利实现和救济的。
4.原告适格的拓宽与公益诉讼的设置
《行诉法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该法第41条规定，提起行政诉讼的原告是认为其合法权益受到侵害的公民、法人和其他组织。现行制度采取传统的诉权理论，以当事人具有实体法上的独立权利为前提，以保护公民个人利益为目标，将公民、法人或者其他组织的合法权益纳入其救济范围，体现了个人利益中心论的理论，而在保护公共利益方面，则未体现出充分关注。
《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）（以下简称《行诉法若干问题的解释》）第12条等规定已将原告适格拓展至法律上利害关系人，修改《行诉法》，宜对相关规定予以确认、吸收。不过，《行诉法若干问题的解释》对于公益诉讼仍没有明确的原告适格规定，而其第1条第2款第6项规定：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，不属于人民法院行政诉讼受案范围，则明确排除了公民、法人或者社会组织运用自己的诉权对公共利益寻求司法救济的可能性。修改《行诉法》，对此类规定应予以回应，在拓展原告适格的同时，宜对既有主观诉讼之外架构有限度的行政公益诉讼问题予以明确规定。
行政诉讼原告适格理论的发展，在许多国家先后经历了从直接相对人到法律上利害关系人再到利害关系人的发展阶段，可以说，逐步扩大原告适格的范围，是行政诉讼制度改革的方向。但是，需要强调确认的是，广泛地建立单独的行政公益诉讼制度，并不一定是最佳选择。
行政公益诉讼，也称公益行政诉讼，狭义上是指公民、法人或者其他组织，认为行政主体的作为或者不作为违法，对国家利益、社会公共利益或者他人利益造成侵害或者可能造成侵害，但对其自身合法权益并未构成或者不具有构成直接侵害之可能的，可以根据法律的规定向法院提起的行政诉讼。在这里，原告不仅须以追求公共利益保护为直接目标，而且还必须是与被诉行为或者不作为没有直接的利害关系。换言之，狭义上的行政公益诉讼明确地将追求个人利益保护的主观诉讼情形排除在外。
对是否专门建立狭义的行政公益诉讼制度，理论界和实务界尚未达成共识，至于应当开多大口子，“门槛”应当设多高，谁可以成为原告提起诉讼等，更是存在很大分歧。正确的选择应当是，《行诉法》只对行政公益诉讼规定原则和制度，将范围和起诉主体等留给个别法律、法规去逐步规定。这样，在主观诉讼所坚守的传统诉权理论中融入公共利益色彩，逐步拓展受案范围，同时对极其个别的例外情形通过法律专设行政公益诉讼。广义的行政诉讼将不仅以保护当事人独立的合法权益为目标，而且也以维护公共利益为目的，能够更好地回应现代社会对通过司法途径保护公共利益的迫切需要。
四、审级制度与管辖制度的完善
（一）司法公正的制度支撑
面对行政审判实践中出现的诸多干扰，人们开始思考对审级制度和管辖制度进行改革，提出了诸多改革方案。例如，涉及县级政府、县级公安机关等案件，均由被告所在地基层人民法院管辖，往往难以摆脱干预，难以实现司法公正。于是，有人提出实行三审终审制，甚至主张废止《行诉法》所确立的“基层人民法院管辖第一审行政案件”的基本管辖制度，将所有第一审行政案件全交由中级人民法院管辖，基层人民法院不设行政审判庭，不审理行政案件。为了避免提高管辖级别会给诉讼当事人带来不便，进而出现了在中级人民法院设置多个巡回审判庭的主张。为了解决基层法院审不了同级政府，外来干预严重等问题，除了提高审级的方案外，还有指定管辖等方式，由上级法院指定另外一个法院进行异地审理。
从短期效应来看，上述对策或许真的能够收到提高审判质量、促进或者体现裁判的权威性之效。但是，从法治行政理念出发，基层法院管辖同样是司法权对行政权的统制作用，行政权自然应当服从司法权的监督制约，应当服从基层法院管辖。这是法治行政理念内在的要求。若不能坚持这一底线，一味地迁就某些地方行政机关无视基层法院权威，只能依靠提升法院审级来树立所谓司法权威，最终受损的还将是司法权威乃至法律权威。所以，也有人认为，提高行政案件管辖法院的等级这种做法，只能是治标不治本；要解决摆脱干预、实现司法公正这个问题，需要靠法院的独立审判，或许其突破口就在于首先树立基层法院管辖的权威性。
（二）设立行政法院的不可行性
《行诉法》第3条规定：“人民法院设行政审判庭，审理行政案件”。据此，中国大陆司法体制实现了重大变革，各级人民法院组建、设立了行政审判机构。这是对大陆法系国家行政法院制度和英美法系国家普通法院制度综合借鉴的结果。不过，在《行诉法》制定、施行的过程中，直至今天，一直存在设立行政法院的主张。在设立行政法院论者看来，中国大陆行政审判体制缺乏独立性，未顾及行政诉讼的专业性要求，而建立行政法院，既可弥补行政诉讼专业性的不足，也有利于提升行政审判机关的独立地位，保障行政案件审判权公正、独立地行使。所以，建立行政法院制度，是解决中国行政诉讼综合症的良药，而且一定程度上也符合大陆法系国家的传统。
关于建立行政法院的问题，必须在慎重、认真、深入研究的基础上进行探讨。设置行政法院的必要性、可行性都需要认真探讨，行政法院的定位论也需要深入研究。司法组织的制度改革，不应对国外的经验或者理论生搬硬套地引进。不过，该观点所主张的行政诉讼专业性要求是值得肯定的，起码是值得重视的。也就是说，强化审理行政案件的法官的专门性，确立审判体制的独立性和专业性，确保承担行政诉讼的法官熟知行政事务并精通诉讼事务，这应当是修改《行诉法》的重要方向。
（三）行政诉讼与权力配置的科学化
1.穷尽行政救济的原则与救济途径的选择
行政机关和法院都是法律适用者。在行政系统内发生的纠纷，并非当然地应当由法院解决。行政机关除了管行政事务，还要对其自身行为所产生的争议进行处理，包括协调、调解、指导、处罚、强制、仲裁和复议等，对其不服的，可以依法提起诉讼。在这里，需要特别强调确认的是，绝大多数的纠纷或者争议被解决于行政系统之内，最终进入行政诉讼的只是极其少数部分。这既是法治发达国家所倡导穷尽行政救济原则的体现，也是科学的权力配置论所要求的。所以，要从根本上解决行政诉讼的问题，须依照法治行政理念，切实完善其前的行政过程中的行政救济系统。不过，是否值得千篇一律地将行政复议前置作为原则加以确立？多数人的回答是否定的。应当继续坚持自由选择主义，同时也需要根据不同的领域，特别是从专门技术性和方针政策性等层面，对复议前置的制度安排分别作出判断。
2.司法是权利救济的最后一道防线
行政复议如果能够很好地发挥预期作用，那么，大部分的纠纷和矛盾就可以在行政系统内得以解决。不过，司法是权利救济的最后一道防线，这一点是值得坚持的。只是，在这种情况下，仍有不适合于司法介入的情形。
在日本的行政法理论史上，与行政权和司法权的关系相关的“司法国家”论，曾经成为讨论行政诉讼制度的宪法性基础的主要支撑。“由主权者国民所信托的、应当最大限度地尊重国民人权的行政，被国民质疑权利侵害之时，则必须服从司法法院这种独立的第三人所进行的裁判”。行政权服从具有独立第三人性的司法法官所进行的法的审查，成为行政争讼的基本原理。[26]这种司法国家中的抗告诉讼观在解释论上得以拓展，[27]司法权界限说成为“通说”，[28]而对通说·田中说的反思也不断积累了成果。[29]这些都是以行政国家、司法国家这种理念型或者模式的理解为前提的争论。2004年，日本修改《行政事件诉讼法》，形成了“国民的权利利益的实效性救济”论，为司法权统制行政权提供了更广泛的可能性。[30]
比较法的视点，为我们理解司法是权利救济的最后一道防线提供了借鉴，也为科学地配置行政权和司法权提供了分析素材。虽说“国民的权利利益的实效性救济”论具有更高的价值追求，但是，依然不能忘却司法权界限说所提示的诸多界限。
五、诉讼程序的创新与整合
（一）简易程序的引入
经过多年的探索，围绕设立行政诉讼简易程序的问题，理论界和实务界终于达成一致意见，认为行政诉讼不适用简易程序的规定，不利于经济、便捷、快速地解决行政纷争；从权利救济的实效性和经济性的角度考虑，应当确立独任制等行政诉讼简易程序。行政案件的审理与裁判涉及事项较多，大多应当适用统一的普通程序。为了避免诉讼资源的浪费，提高行政诉讼审判效率，有必要设立简易程序。从理论和实践看，民诉简易程序和刑诉简易程序都是切实可行的，并且适用范围有不断扩大的趋势，而长期的行政审判实践也积累了经验，培养了人才，这些都为修改《行诉法》建立行政诉讼简易程序提供了制度参照。至于具体建构，尚存在诸多讨论空间。
（二）调解制度的引入
《行诉法》修改中，引入调解或者和解制度成为讨论的焦点之一。《行诉法》规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。行政诉讼之所以不适用调解，是因为行政诉讼争议的事项是具体行政行为的合法性。而具体行政行为是行政机关或者授权组织行使行政职权，履行行政职能的行为。具体行政行为应否实施，应如何实施，法律法规一般都预先加以规定，而不能由行政机关或者授权组织自由处分。行政职权的这种特殊性，使行政诉讼这一解决行政行为是否合法的活动失去了调解的前提和基础，法院对合法的具体行政行为应判决维持，对错误的则应判决撤销，而不存在更多的选择余地。
调解在民事诉讼、刑事诉讼（自诉案件）中都存在，而且，在行政诉讼实践中都有适用。不同的是，前两者皆有法规范支持，后者却没有在《行诉法》上取得合法地位。伴随着调解在各个领域受到重视，在行政诉讼中引入调解制度逐步得到较为普遍的支持。但是，有人主张确立行政诉讼调解的原则，难免有矫枉过正之嫌。对“不适用调解”的原则进行修正，并非否认该原则，而是承认“不适用调解”原则的例外情形（法规范没有规定的，法规范规定的抽象、概括或者模糊的，法规范规定了裁量范围或者幅度的，法规范的规定相互之间存在不一致的）。[31]
换言之，由司法对行政进行统制，不得和解的原则是应当坚持的，所谓应当取消“行政诉讼不适用调解原则”的主张是不可取的。行政诉讼的特殊性决定了“和解”只能是不得和解的原则的“例外”。从行政诉讼解决争议的目的看，只要将权利救济作为行政诉讼的首要目的，调解或者和解是必要的。尤其是对于裁量性行政行为，在裁量的范围内应当能够和解，起码应当允许法院对行政案件的调解。
（三）行政行为停止执行制度的引入
《行诉法》第44条规定，诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有法定情形的，停止具体行政行为的执行。该条确立的诉讼不停止执行原则，被认为不利于保护公民、法人或者其他组织的合法权益，也不利于提高行政效率，所以，在《行诉法》修改过程中成为争议的焦点之一。德国“停止执行是原则，不停止执行是例外”的经验受到重视，并主张惟有这样，才更符合行政救济中对行政行为进行“违法推定”的理念。然而，如此一来，行政行为公定力理论乃至行政法总论赖以成立的基础也就被抽掉了。对如此牵一发而动全身的问题，须从行政法体制和行政法学体系的层面进行整体把握，而对此，实务界和理论界尚未达成共识，更准确地说，此次修改《行诉法》，根本不可能采纳如此颠覆性的观点。即使将来有限度地引入停止执行的原则，也须特别规定行政机关提出不停止执行的例外情形。[32]
（四）诉讼类型与裁判类型的法制化
对诉讼类型的法制化和裁判类型的法制化，理论界和实务界均认识到了其必要性和重要性，但是，围绕其可行性却至今尚未达成共识。
1.行政诉讼的类型化
作为现代的多样的行政纷争的解决手段和行政违法的纠正手段，行政诉讼在诉讼类型方面不能适应。虽有关于行政诉讼类型的研究，也有人作过设计诉讼类型的尝试，但是，似乎与行政审判实践没有为诉讼类型的设计提供足够的经验有关，也许是相关设计本身不成功的缘故，总之，许多人并不赞成行政诉讼类型化。其理由是，在中国大陆现有法治水平下，通俗易懂，能为广大人民群众理解和接受，才能发挥行政诉讼保护公民权利的作用。换言之，实行行政诉讼类型化，便会出现阻却权益救济的结果。
应当重视接受司法审查的权利、权利救济的实效性，使诉讼类型多样化，修改相应的条款，明文规定相应的诉讼类型。需要注意的是，公益诉讼的限定性和法定性，以及类型化有可能阻却权益救济机制的作用。德国《行政法院法》第88条规定：“法院不得超出诉讼请求的范围（进行裁判）,但不受申请表述的限制”。此条表明,法院应查明原告起诉的真实意图,并以一定方式帮助其选择适当类型的诉。因此,在个案中,原告的诉状中有一个确切的请求即可,而将该请求归结为某一特定类型的诉则是法院的责任。惟其如此,诉的分类才能在实现对诉讼程序进行具体化和规范化的同时,不对原告构成额外负担。[33]
在日本，有人主张行政处分的执行停止属于行政权的活动，有人提倡导入临时命令的救济机制。于是，经过2004年《行政事件诉讼法》修改，确立了义务赋课诉讼和中止诉讼两种新的诉讼类型，使得日本科学有效的行政诉讼类型之法定制度得以进一步充实完善。
• ——日本的行政诉讼类型法制化：
• 主观诉讼
– 抗告诉讼
• 法定抗告诉讼（典型抗告诉讼、有名抗告诉讼）
– 撤销诉讼
• 处分的撤销之诉
• 裁决的撤销之诉
– 确认诉讼
• 无效等确认之诉
• 不作为的违法确认之诉
– 义务赋课之诉
– 中止之诉
• 法定外抗告诉讼（无名抗告诉讼）——开放性——准用法定抗告诉讼的相关规定
– 当事人诉讼
• 形式上的当事人诉讼——关于确认或者形成当事人之间的法律关系的处分或者裁决的诉讼
• 实质上的当事人诉讼——关于公法上的法律关系的诉讼
• 客观诉讼
– 民众诉讼——居民诉讼、争议选举候选人资格等的诉讼
– 机关诉讼——例外地由法院解决行政机关之间的纷争的制度
2.裁判类型的完善
现有裁判类型：维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决、赔偿判决（《行诉法》）；确认判决、驳回诉讼请求判决（《行诉法若干问题的解释》）。近年来，国家机关怠于或者错误行使职权导致公共利益遭受损失的现象屡有发生，但是，由于法律规定的疏漏，这些现象不能得到有效控制，公共利益不能得到有效保护。于是，要求建立公益诉讼制度的呼声日益高涨。
应当针对行政诉讼的类型化，从确保权益救济的实效性等《行诉法》的目的价值出发，科学地架构与之相应的裁判类型。
（五）执行制度的完善
关于行政诉讼裁判的效力，《行诉法》第65条第1款规定，当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定。然而，实践中执行难却是不争的事实。针对行政机关拒不执行法院裁判的情形，《行诉法》第65条第3款规定了强制划拨、罚款和向行政机关提出司法建议、情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任等执行方式，却远不能解决所有行政诉讼裁判执行难的问题。人们提出了提高罚款额度，由法院查封行政机关财产等措施。但是，如果处罚仍然停留在对行政机关课处金钱给付义务层面，反正罚来罚去都是公家的钱，查封的也是公家财产，不伤个人丝毫利益，行政诉讼裁判执行难依然难以从根本上得以解决。于是，又有人提出了加重和切实追究行政机关主管人员和直接责任人员责任，拘留行政主体负责人，甚至将依法追究“刑事责任”干脆改写为“以藐视法庭罪论处”；为了从源头上解决问题，许多地方通过问责方面的立法，明确规定了行政机关首长出庭应诉的制度；等等。一系列对策是否能够奏效？虽然其可行性论证尚远远不够，但是，毕竟为人们思考行政诉讼执行制度提供了有意义的参考。
此外，关于申请法院强制执行的制度设计，须结合《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）、《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（法释[2012]4号）等法规范，对裁定执行的组织实施者作出明确的规定。在这个问题上，司法裁定、行政执行、裁执分离的制度架构，或许是最好的选择。[34]
此外，完善和强化司法建议制度，进一步推进行政审判白皮书制度，乃至确立行政诉讼裁判的拘束力、形成力和既判力，提高行政诉讼裁判自身的质量和权威，都是克服行政诉讼裁判执行难的重要途径。不过，要克服行诉裁判执行难，最为重要的莫过于行政自律机制的完善。这就涉及到司法救济之前的相关行政程序和争讼制度的完善和强化问题。归纳起来，所谓司法救济之前的相关行政程序和争讼制度的完善和强化，大致包括如下几点：
（1）使行政听证程序以及行政复议程序中的主持人更加具有第三者的性质，使行政程序及行政复议程序中律师的介入日常化。
（2）应当强化行政机关的准司法功能，以实现迅速的、确实的审理判断。此外，信访等相关制度的完善，与司法救济相并列，相互补充，也是重要的。必须正确认识信访、复议乃至ADR等制度对权利救济所发挥的作用，切不可颠倒因果关系，认为它们损害了司法权的威信。
（3）强化行政机关首长的法律责任，切实解决行政裁判执行难。建立拒不执行裁判的公告制度和刑事问责制度，都必须与有关规范的修改和完善相配合。
六、司法解释的定位与授权体制的完善
（一）司法解释的射程范围
《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》（1981年）规定：“凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。”该规定明确了司法解释的相关要素，为司法解释设定了明确的范围和界限。然而，实践中的司法解释，以《行诉法若干问题解释》为例，在很多方面已超出了“法院审判工作中具体应用法律、法令的问题”。甚至可以说，由于其规定了《行诉法》未规定的许多内容，所以，修改《行诉法》，在很大程度上应当是对相关既有规定予以确认和吸纳、取舍。而《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（法释[2012]4号）第9条则在《行政强制法》没有明确规定裁执分离模式的情况下，直接为行政机关设置了组织实施的职能。该条规定：“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。”虽然有人称这种现象为“良性违法”，但是，从法治的原理来看，这是一种司法权对行政权乃至立法权的僭越，是法律保留原则所不能容许的。
（二）对司法解释定位的困惑
《中华人民共和国立法法》（2000年）第42条规定：“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。”“法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。”该法第43条规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。”这里找不到有关司法解释定位的规定，有的只是将法律解释权收归全国人大常委会的规定。那么，我们应当如何理解和把握司法解释呢？修改《行诉法》需要对司法解释定位的困惑作出回应。
（三）《行诉法》与司法解释的关系
无可否认，司法解释对《行诉法》的有关规定起到了补充的作用。解释适用在一定程度上能够弥补现行法规范的不足，并且，法解释的理论和实践经验也是需要重点提倡和大力培养的。很显然，法修改的方法，宜于在解释适用实在无法解决的根本性问题的解决方面，或者大量的解释适用需要综合协调之际使用。
行政诉讼的新情况、新问题层出不穷，徒《行诉法》往往难以自行。1990年《行诉法》施行后，1991年便有《最高人民法院关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见（试行）》跟进。鉴于行政诉讼审判实践中遇到的诸多新情况、新问题，修法的呼声日益高涨，但是，《行诉法》的修改迟迟不能实现。于是，1999年通过、2000年公布施行的《行诉法若干问题的解释》回应了一系列新的需求。可以说，司法解释在中国大陆行政诉讼制度推进过程中，作为不可替代的重要法规范而一直发挥作用。可是，如前所述，司法解释超越其所解释的“法律”的僭越现象既普遍亦突出，这与法治原理不符。所以，修改《行诉法》，应当在对既存司法解释相关规定进行认定、吸纳和取舍的同时，面向未来，明确授权司法解释制定创制性规则的权利，以利于充分拓展行政诉讼的制度空间，切实保障权利救济的实效性。
当然，这种授权规定的必要性和可行性分析，当是接下来需要认真对待的重要课题之一。
结语
[对秩序和规则的法治行政理念追求]
强调增强权利救济的实效性，须强调在秩序中享受自由，在规则下追求幸福。
《行诉法》提供行政争议司法审查的规则和秩序，为司法对行政的统制提供必不可少的依据，为行政诉讼秩序提供预想模式、调节机制和强制保证。法治行政是建立稳定社会秩序的基石，而完善的《行诉法》则能够为法治行政的健康发展提供重要支撑。以行政诉讼制度为支撑的法治行政，将有助于行政权的产生、行使和更替，确保行政活动依法、稳定、有序进行，维护和实现公共利益及私人的合法权益。
[确保接受司法审查的权利]
司法不是万能的。法院并不能解决行政与公民、法人或者其他组织之间的所有纷争。有些纷争也许并不能全部作为权利义务的关系来把握，因而不适于法院来予以解决。
但是，在宪政体制下，确保公民、法人或者其他组织接受司法审查的权利，却是必要且重要的理念。
为了在实质上保障接受司法审查的权利，就有必要满足“救济的实效性”、“救济规则的明确性”、“武器的对等性”等要件。
不具有实效性则是没有意义的，救济规则若不明确，就不知道在怎样的情况下到哪里寻求救济，实际上并不能得到救济。
并且，基于公平原则，在行政诉讼那样双方当事人的力量悬殊的情况下，为使两者在同一地位进行争议，“武器”的对等性是不可或缺的。
就相关问题展开进一步深入研究，是《行诉法》修改工作得以顺利推进的重要支撑，也是我们义不容辞的使命！
主要参考文献
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[1]杨建顺，中国人民大学教授、博导，《法学家》副主编，比较行政法研究所所长，中国法学会行政法学研究会副会长、北京市法学会行政法学研究会副会长，海峡两岸关系法学研究会理事，日本国一桥大学法学博士。
[2] 关于法治行政的原理的详细内容，参见杨建顺著：《行政规制与权利保障》，中国人民大学出版社，2007年版，第97页以下。
[3] 参见《日本国宪法》第32条。
[4] 参见翁岳生著：《行政诉讼制度现代化之研究》，载翁岳生著：《行政法与现代法治国家》，台湾大学法学丛书编辑委员会，1990年版，第390页。
[5] 以下表述为“中国大陆”。
[6] 1954年《宪法》第79条和1975年《宪法》第27条第3款皆仅规定了“控告的权利”；1978年《宪法》第55条则规定了控告和申诉的权利；1982年《宪法》第41条进而规定了“申诉、控告或者检举的权利”。
[7] 参见龚祥瑞主编：《法治的理想与现实》，中国政法大学出版社1993年版，第5页。
[8] 参见杨建顺著：《行政规制与权利保障》，中国人民大学出版社，2007年版，第31页。
[9] 国家有关部门启动了修改三大诉讼法的程序。《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑诉法》）第二次修正工作已于2012年3月终结；2011年10月，全国人大常委会初次审议并公布了《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》；2012年8月31日，十一届全国人大常委会第二十八次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，新《民事诉讼法》已于2013年1月1日起施行。而《行诉法》的修改尚处于起草调研阶段。三大诉讼法的修改，被誉为“中国特色社会主义法律体系形成后启动的进一步健全和完善法制的重大工程。”姜明安著：《行政诉讼法修改中的六大难题》，刊发于 http://legal.people.com.cn/h/2011/1130/c226563-627491141.html 。
[10] 参见姜明安著：《行政诉讼法修改中的六大难题》，刊发于 http://legal.people.com.cn/h/2011/1130/c226563-627491141.html。
[11] 参见王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社，1983年版。
[12] 参见姜明安著：《行政法概论》，北京大学出版社，1986年版，第189页。
[13] 参见罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社，1989年版，第39页。
[14] 参见李鹏：《政府工作报告》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1993年第２号第20页。
[15] 参见罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社，1996年版，第30页-第37页。
[16] 参见《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1996年第２号第８页。
[17] 关于参与型行政的理念，参见杨建顺著：《行政规制与权利保障》，中国人民大学出版社，2007年版，第171页。
[18] 例如，[美]伯纳德·施瓦茨著，徐炳译：《行政法》，群众出版社，1986年版；王名扬著：《英国行政法》，中国政法大学出版社，1987年版；[日]南博方著，杨建顺、周作彩译：《日本行政法》，中国人民大学出版社，1988年版；王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社，1989年版；王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社，1995年版；[英]威廉·韦德著，徐炳等译：《行政法》，中国大百科全书出版社，1997年版；杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社，1998年版；[日]盐野宏著，杨建顺译：《行政法》，法律出版社，1999年版；[德]哈特穆特·毛雷尔著，高家伟译：《行政法学总论》，法律出版社，2000年版；[日]盐野宏著，杨建顺译：《行政法总论》北京大学出版社，2008年版；[日]盐野宏著，杨建顺译：《行政救济法》，北京大学出版社，2008年版；[日]盐野宏著，杨建顺译：《行政组织法》，北京大学出版社，2008年版；[日]南博方著，杨建顺译《行政法》（第六版），中国人民大学出版社，2009年版；等。
[19] 恰如亚当·斯密所指出：“确实，他通常既不打算促进公共的利益，也不知道他自己是在什么程度上促进那种利益。”“他所盘算的也只是他自己的利益。在这场合，象在其他许多场合一样，他受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。也并不因为事非出于本意，就对社会有害。他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。” [英]亚当·斯密著，郭大力、王亚南译：《国民财富的性质和原因的研究》（下卷），商务印书馆，1972年版，第16页。
[20] 参见姜明安著：《行政诉讼法修改中的六大难题》，刊发于 http://legal.people.com.cn/h/2011/1130/c226563-627491141.html ；鲍雷、李洋：《最高法:我国行政诉讼法修改应着力破解三大难题》，刊发于 http://www.people.com.cn/h/2011/1017/c25408-1-990977538.html?navigation=1。
[21] 参见鲍雷、李洋：《最高法:我国行政诉讼法修改应着力破解三大难题》，刊发于 http://www.people.com.cn/h/2011/1017/c25408-1-990977538.html?navigation=1 。
[22] 参见杨建顺著：《行政诉讼法修改的视点和方向》，载《人民法院报》，2005年6月20日。
[23] 参见杨建顺著：《公共利益辨析与行政法政策学》，载《浙江学刊》2005年第1期，2005年1月15日。
[24] 参见《行诉法》第1条。
[25] 《行政复议法》第7条。
[26] 参见[日]兼子仁著：《行政争讼法》，筑摩书房，1973年版，第161页以下。
[27] 例如，[日]今村成和著：《现代的行政与行政法的理论》，有斐阁，1972年版，第141页以下；[日]高柳信一著：《行政法理论的再构成》，岩波书店，1985年版，第144页以下，第172页以下，第475页以下等。
[28] [日]田中二郎著：《司法权的界限》，弘文堂，1976年版，第1页以下，第86页以下。
[29] 参见[日]宫崎良夫著：《行政诉讼的法理论》，三省堂，1984年版，第1页以下。
[30] 关于“法的支配”概念与修改《行诉法》的理论性关系，参见[日]中川丈久著：《从行政法看日本的“法的支配”》，载《法哲学年报2005》，2006年版，第42页以下。
[31] 参见杨建顺著：《行政强制法18讲》，中国法制出版社，2011年版，第214页以下。
[32] 例如，日本《行政事件诉讼法》上设有“内阁总理大臣的异议”制度。参见杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社，1998年版，第749页－第751页。
[33] 参见刘飞著：《行政诉讼类型制度探析——德国法的视角》，载《法学》2004年第3期，第44页－第45页。
[34] 参见杨建顺著：《行政强制法18讲》，中国法制出版社，2011年版，第211页。