莫纪宏：要重视统一解释制度在铸造法治精神中的作用
发布时间：2014-04-02 来源：
要重视统一解释制度在铸造法治精神中的作用
摘 要：本文从考察中国制宪史料出发，认真梳理了近代中国统一解释法律制度的线索，指出法律统一解释系宪法解释与法律命令解释相互融合的一个问题的两个方面。本文还指出我国目前的“司法解释”不属于法律上的统一解释范围，作为有权解释宪法和法律的全国人大常务委员会应当直接启动宪法解释机制对宪法、法律、法规和规章实施过程中遇到的各种问题进行监督。关键词：统一解释 宪法解释 法律解释 司法解释
一、法律统一解释在我国的历史渊源
对法律法规作出统一解释[2]，在我国自民国初期起草宪法文件或制定宪法时就已经给予了足够的重视。清末发布的第二个宪法文件《重大信条十九条》[3]第16条就规定：“皇室大典不得与宪法相抵触”。此处已经考虑到宪法在法律统一性的核心地位，为法律法规的统一解释制度奠定了立法的依据。1913年国会宪法起草委员会拟定的《天坛宪法草案》第112条规定：“宪法有疑义时，有宪法会议解释之”、“第94条还规定：法律与宪法抵触者无效。上述规定已经在制度层面考虑如何对法律之间出现冲突来加以协调和做出统一解释。1923年公布的《中华民国宪法》已经在制度上关注法律之间的“统一”问题。该宪法文件第28条第2款规定：“省法律与国家法律发生抵触之疑义时，由最高法院解释之”。当然该宪法仍然保留了宪法会议解释宪法的制度，第139条规定：宪法疑义时，由宪法会议解释之。真正在宪法文件中明确“统一解释”法律术语内涵的是1936年5月1日立法院通过、同年5月5日国民政府宣布的《中华民国宪法草案》（“五五宪草”）。该宪法文件第79条规定：“司法院有统一解释法律命令之权”。其后1946年12月25日国民大会通过、1947年1月1日国民政府公布并于同年12月25日施行的《中华民国宪法》第78条则进一步规定：司法院解释宪法，并有统一解释法律及命令之权。为实施《中华民国宪法》第78条关于统一解释的上述规定，在1949年新中国建国之前的国民政府司法院大法官会议对《中华民国宪法》（1946年）所作出的第二号宪法解释中就已经非常清晰地表达了立法事权冲突纠纷可以基于立法职权机制来解决，这种解决最大的特点就是“立法监督”。1949年1月6日（中华民国三十八年一月六日）释宪第二号解释（宪法第78条）[4]声称：宪法第七十八条规定司法院解释宪法并有统一解释法律及命令之权。其于宪法则曰解释，其于法律及命令则曰统一解释，两者意义显有不同。宪法第一百七十三条规定宪法之解释由司法院为之，故中央或地方机关于其职权上适用宪法发生疑义时，即得声请司法院解释，法律及命令与宪法有无抵触发生疑义时亦同。至适用法律及命令发生其他疑义时，则有适用职权之中央或地方机关，皆应自行研究以确定其意义而为适用，殊无许其声请司法院解释之理由。惟此项机关适用法律或命令时，所持见解与本机关或他机关适用同一法律或命令时，所已表示之见解有异者，苟非该机关依法应受本机关或他机关见解之拘束或得变更其见解，则对同一法律或命令之解释，必将发生歧异之结果，于是乃有统一解释之必要，故限于有此种情形时，始得声请统一解释。本件行政院转请解释，未据原请机关说明，所持见解与本机关或他机关适用同一法律时所已表示之见解有异，应不予解释。值得注意的是，1946年《中华民国宪法》宪法文本在两处都指向了“宪法解释”，即第78条和第173条。为保证“统一解释”的制度就可操作性，1946年《中华民国宪法》皆以“宪法”作为“法律”、“命令”统一解释之法律依据。第171条规定：法律与宪法抵触者无效。法律与宪法有无抵触发生疑义时，由司法院解释。第172条规定：命令与宪法或法律抵触者无效。
由上分析可知，通过建立法律、命令的“统一解释”制度来维护法制统一已经成为民国时期法治建设的一个重要特色，其中，宪法解释在“统一解释”中又扮演了非常重要的角色，作为“统一解释”一个问题的两个方面，宪法解释的过程实质上完成了对法律、命令的“统一解释”。
新中国成立后，起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》并未对“统一解释”做出相关规定，只是与《共同纲领》同时颁布的《中华人民共和国中央人民政府组织法》[5]第7条赋予中央人民政府委员会依据《共同纲领》“制定并解释国家的法律”。该法第31条也规定：“本组织法的解释权，属于中央人民政府委员会”。
1954年宪法第31条第3项规定，全国人大常委会“解释法律”，但缺少解释宪法的规定。1975年宪法第18条也将解释法律的职权赋予全国人大常委会，但也没有关于宪法解释的规定。1978年宪法第25条第3项明确规定全国人大常委会“解释宪法和法律”，1982年现行宪法第67条第1项、第4项规定了全国人大常委会有权“解释宪法”、“解释法律”。
考察近一个世纪中国制宪史，可以发现，“统一解释”是与宪法解释制度联系在一起，正如1946年《中华民国宪法》释宪第二号解释所说的那样：解释宪法并有统一解释法律及命令之权，其于宪法则曰解释，其于法律及命令则曰统一解释，两者意义显有不同。但在没有宪法解释制度背景下，尽管存在法律解释制度，但也无法保证“统一解释”制度的有效存在，因为当法律之间发生冲突或者是疑义时，法律自身不能作为解决法律冲突的依据，而只能依据宪法来解决法律之间的矛盾。以此标准来看新中国的“统一解释”制度，只是在1978年宪法和1982年宪法中同时规定了“宪法解释”和“法律解释”，故从法理上来看，“统一解释”在宪法制度上的确立是1978年宪法，当然现行宪法也延续了1978年关于“统一解释”制度的设计理念，虽然迄今为止尚未有宪法解释的实际事例，但不可否认的是，1982年现行宪法关于全国人大常委会有权解释宪法和解释法律的规定，为“统一解释”制度的建立奠定了基本的宪法依据。
二、“司法解释”不具有统一解释的功能
作为对法律法规进行“统一解释”制度的确认，其历史源头可追溯到“五五宪草”，但“五五宪草”将“统一解释法律命令之权”赋予了“司法院”，即“统一解释”的任务是由司法机关来承担。根据1982年现行宪法第67条第1项和第4项的规定，我国现行的法律解释制度下，只有全国人大常委会有权解释宪法和法律，司法机关不具有“统一解释”的职能，实践中最高人民法院和最高人民检察院的“审判解释”和“检察解释”只具有针对具体案件事实的约束力，而缺乏约束法律法规的功能。
根据1981年6月10日第五届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《关于加强法律解释工作的决议》，关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。从上述规定明显可以看出，凡是与法律（令）条文的理解相关的解释，包括明确含义或者是作出补充和完善规定的，都属于“立法解释”的范围。根据立法法第47条规定：“全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力”。也就是说，只有全国人大常委会对法律作出的“立法解释”才能具有与法律一样的“普遍法律效力”，或者是可以视为法律的“一部分”。而最高人民法院作出的“审判解释”、最高人民检察院作出“检察解释”，其解释的对象不是法律条文自身，而是针对被解释的法律条文如何适用于具体的案件或者是事例。这就意味着，审判解释、检察解释不具有“立法”的性质，只是一种“法律适用”，它只能约束“具体案件”或者“具体事例”，审判解释、检察解释只具有“仲裁规则”的特定法律效力，而不具有“行为规范”那样的“普遍法律效力”，只能在审判活动、检察活动中有效。
三、加强“统一解释”需要从启动宪法解释的运行机制入手
尽管我国现行宪法第67条规定全国人大常委会可以有权解释宪法，但是，截止目前为止，全国人大常委会尚未作出一例被学界公认的“宪法解释”。因此，在缺少宪法解释的制度背景下，就很容易出现对法律进行任意解释而无法“统一”的问题。最突出的例子如最高人民法院、最高人民检察院、公安部等国家机关为实施《刑事诉讼法》而随意制定和发布的“司法解释”。
１９７９年７月１日第五届全国人民代表大会第二次会议通过、根据１９９６年３月１７日第八届全国人民代表大会第四次会议《关于修改＜中华人民共和国刑事诉讼法＞的决定》修正的《中华人民共和国刑事诉讼法》共有225条。而新的刑诉法生效后，1998年5月14日公安部以部令第35号公布施行的《公安机关办理刑事案件程序规定》有355条；1997年1月15日最高人民检察院第八届检察委员会第六十九次会议通过的人民检察院实施《中华人民共和国刑事诉讼法》规则（试行）（高检发释字[1997] 1号）达到414条；１９９８年６月２９日最高人民法院审判委员会第９８９次会议通过最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释（法释〔１９９８〕２３号 ）也有367条之多，形成了法学界形容的“三个解释条文远远多于法律本身的司法解释”的现象。由于公、检、法三家都只从自身实施刑诉法的实际情况出发，导致了各自所出台的“司法解释”相互打架，最后，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会又出台了《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》。该规定强调“任何不符合刑事诉讼法关于案件管辖分工规定的文件一律无效”。由此可见，各部门都有权出台具有“普遍法律效力”的“司法解释”，结果只能导致司法解释制度不统一，将不同国家机关的部门利益之争和权力分工之争带到司法解释制度中，使得司法解释制度成为维护部门利益的工具。这种现象不仅妨碍了全国人大常委会作为国家专门的立法解释机关的立法权威，也给法律自身的统一性设置了制度障碍。所以，如果将“司法解释的效力范围”扩展到“普遍法律效力”，那么，杂乱无章的司法解释制度必然会影响立法工作的科学性和法制的统一性。
为此，必须要从“统一解释”的机制完善角度入手，而其中最重要的一点就是要建立专门的机构或程序来启动全国人大常委会依据宪法所享有的解释宪法职权和法律的职权。最切实可行的办法是在全国人大常委会下设“法律统一解释工作委员会”或者是在全国人大下设“法律统一解释委员会”。“法律统一解释委员会”的职能区别于全国人大法律委员会与全国人大常委会法制工作委员会的特点就是专门负责研究对现行宪法在实施过程中需要对相关宪法条文的含义进一步予以明确的向全国人大常委会提出相关建议，对于法律之间、法律与法规之间、法规与规章之间可能出现的矛盾和争议，通过结合宪法相关规定的方式，来有效地解决法律之间、法律与法规之间以及法规与规章之间的冲突。该委员会的功能可以分为两个方面，一是通过“统一解释”来推动宪法实施工作，维护法律自身的统一性；二是以法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例作为审查对象，通过审查这些不同的法律形式与宪法之间的有效联系，及时有效地解释法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例与宪法之间的一致性。
我国著名法学家、全国人大代表梁慧星先生曾经建立法律统一解释委员会事宜专门写过文章来论述其必要性，他建议全国大会常委会制定一个专门的法律，即《中华人民共和国统一解释法律委员会法》，规定统一解释法律委员会的职权、组成、任期及工作程序等。统一解释法律委员会的委员，应由全国人民代表大会常务委员会从全国人大法律委员会推荐的人选中任命。统一解释法律委员会的委员，应具有的资格是：曾经担任最高人民法院法官10年以上而有杰出成绩者，或者曾经担任法律主要学科教授、研究员10年以上而有权威著作者。委员的任期与法律委员会委员相同，可以连任两届。[6]
梁先生关于建立法律统一解释委员会的建议在法理上是很有见地的。这说明，尽管2010底年我们已经形成了中国特色的社会主义法律体系，但是，解决法律之间、法律与法规、法规与规章之间的矛盾和冲突问题仍然没有得到制度上的有效保障。尽管全国人大2000年出台了《立法法》，但是该《立法法》的立法目的仍显滞后，《立法法》第1条规定：为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家,根据宪法，制定本法。上述规定的最大缺陷是立法目的试图通过“规范立法”方式来有效地解决法律之间、法律与法规之间、法规与规章之间的冲突和矛盾，而这些问题有很大一部分本来可以通过“统一解释”就可以解决。为此，应当考虑在全国人大或全国人大常委会下设专门的统一解释委员会或工作委员会来解决发挥法制的统一性问题。
[1] 莫紀宏，中国社会科学院法学研究所研究员。
[2] 梁慧星研究员认为：所谓法律的统一解释，是指由专门设立的解释机构，依据法律授予的统一解释法律的职权，对宪法、法律、法规、规章以及习惯法和判例进行统一的解释。统一解释的目的在于，阐明宪法、法律、法规等的正确含义，消除相互间的矛盾和冲突，实现法律体系内部的和谐一致，维护国家法制的统一性。《法学》1999年第3期。
[3] 1911年11月3日公布。
[4] 该宪法解释目前在台湾地区仍然有效。
[5] 1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过。
[6] 梁慧星：“关于设立统一解释法律委员会的建议”，《法学》1999年第3期。