对台湾“国际空间”问题的思考

 
 

【原文出处】《北京大学学报：哲学社会科学版》2012年5期第134～138页
【英文标题】On the Issue of Taiwan's "International Space"
【作者简介】饶戈平，北京大学法学院教授
 
 
    台湾“国际空间”问题向来是一个敏感度很高的政治议题。它既涉及台湾在国际法的地位，涉及中国的主权、领土完整和统一，也涉及两岸关系，涉及台湾在一个中国框架下的政治定位，触及大陆和台湾方面各自的政治底线，在两岸关系中备受重视。
    所谓台湾“国际空间”问题，从简单的字义上理解，主要是指台湾方面要求更多地参与国际社会的活动，尤其是想更多地参加各类国际组织，借以在国际社会立足和发展。在大陆方面，台湾“国际空间”问题始终被视为一柄双刃剑，存在着两重性：一方面，该问题的适度解决有其合理必要的成分，倘若不解决或解决不好难免影响两岸关系的和平发展；另一方面，该问题又始终被台湾地区政治内斗所操弄，成为“台独”分裂势力“去中国化”、谋求“两个中国”、“一中一台”、“台湾独立”的工具，存在着现实和潜在的危险性与破坏性。
    长久以来，台湾“国际空间”问题一直是两岸关系中的重要博弈点。如何妥善应对和处理台湾“国际空间”问题，是两岸关系和平发展过程中不可回避、需要破解的难题之一，也是对大陆方面政治意志和政治智慧的考验。
    一、台湾“国际空间”问题具有双重性
    (一)台湾谋求“国际空间”客观上存在着一定合理性
    当今世界绝大多数国家接受“两岸同属一个中国”的法律事实，承认作为国家主体的大陆地区对外代表中国，不认可台湾地区享有“独立”的“国际法主体资格”。两岸分离分治六十多年，隔海相望的台湾事实上已成为国际社会中一个被相对疏离、相对孤立的地区性政治、经济实体。然而，台湾的存在也是一个不容否认的事实。作为中国的尚未同大陆地区统一的一个组成部分，台湾的面积、人口和经济实力在国际社会中不可忽视，台湾存在着持续有效管理的独立的政治体制与法律制度；台湾社会的对外开放度相当高，其外向型经济在全球化时代有着相当大的国际依赖性；台湾事实上与世界许多国家与地区保持着多方面的联系，甚至保有有限的“邦交国”关系与国际组织成员资格。①但是台湾对外发展的空间始终受到其法律地位和名分的限制，台湾事实上长期游离于国际社会主体之外，有着强烈的被压抑、被歧视、被边缘化感受。要求拓展国际发展空间在台湾社会有着广泛的民意基础，成为台湾朝野官民共同的政治意愿。在现阶段，台湾发展“国际空间”的诉求，主要表现为谋求台湾更多地参与各类国际组织、特别是政府间组织的活动，以寻求更多的国际资源与平等发展的机会。客观地说，从台湾地区本身发展的角度看，从善意维护两岸和平发展关系的角度看，适度解决台湾“国际空间”问题有其合理、必要的一面；解决得好，台湾受益，两岸关系受益，有利于促进国家的和平统一进程。
    (二)台湾拓展“国际空间”活动潜存着危险性和破坏性
    在正视台湾“国际空间”诉求一定合理性的同时，也必须看到其背后始终存在或隐藏着危险性和破坏性的一面。台湾方面坚持认为“国际空间”是窒碍台湾生存发展的重大因素，是大陆方面围堵打压造成的结果。要求扩展“国际空间”的潜台词就包含着借以冲破台湾在现行国际法上的束缚，要在国际社会为台湾“正名分、保尊严、争机会”，最终达致国际社会平等成员的目的。岛内蓝绿双方对两岸关系的政见或许大相径庭，但在争取台湾“国际空间”这点上有其利益和诉求高度重合之处，两营在选战和执政过程中都在利用这一问题大做文章，使之成为台湾政治竞技场上一个恒久的议题。
    台湾“国际空间”问题潜存的危险性和破坏性，在于它始终同岛内的“统独”之争密切相关，随时可能危及中国的主权、领土完整和统一。它既可能被用作操弄民意、煽动敌视大陆情感的赌牌，加剧岛内“去中国化”的步伐，毒化、阻碍两岸关系的和平发展；也可能被用作在国际社会大打悲情牌、争取同情和支持、为“台独”分裂势力张目的筹码，以服从于“两个中国”、“一中一台”、“台湾独立”的政治目的；还不排除可能借助两岸关系和平发展的缓和局势，力求扩大台湾的国际活动空间，实际上强化和固化两岸分离分治状态，以服从于“不独不统”的政治策略，加大国家和平统一的难度。台湾围绕“国际空间”的一举一动都可能引发岛内的民粹骚动，引发两岸关系的政治风波。台湾“国际空间”问题的双重性特点，使得这一问题的处理异常复杂，充满风险和变数，俨然一个烫手的山芋，在两岸关系中滚来滚去，久难解决。
    (三)将台湾“国际空间”问题纳入两岸和平发展战略中考量
    站在大陆方面的立场，台湾“国际空间”问题事关两岸关系全局，而不仅仅是哪一方面的事情，不是简单的单方面索取或给予满足的问题。判断和解决台湾“国际空间”的合理性必须以有利于两岸人民的共同福祉、有利于国家和平统一的整体目标为依归。只能在坚持一个中国的原则下，根据两岸关系的实际情况与国际环境的许可，对台湾的国际活动与发展空间予以合理的有条件的适度解决。既要防止和避免借解决台湾“国际空间”使两岸分离分治的局面固定化、长期化，更不允许借“国际空间”问题的适度解决助长台湾从中国分裂出去的政治倾向。
    强调台湾“国际空间”问题只能是合理地、有条件、有限度地解决，首先是因为台湾在国内法和国际法上的地位所决定的。两岸的宪法都认同一个中国，都规定台湾属于中国的一部分；现今国际社会的绝大多数认定台湾不是一个主权国家，不具有通常的国际法主体资格。不论基于什么理由，台湾都不可能取得如同主权国家一样的国际空间，而只能在现行法律允许的限度内，在符合其身份、地位的前提下，在有限的国际空间内活动。其次，大陆方面事实上只是认同在经济社会和文化交流方面适度协助台湾扩展其国际活动空间，排除了政治、军事等涉及国家主权事务的领域。第三，在大陆方面坚持“一中原则”同台湾方面要求主权国家的完全的“国际空间”之间没有调和的余地；倘若逾越了“一中原则”的底线，就无从谈起台湾的“国际空间”。因此台湾方面期待或要求类似国家一样的“国际空间”，显然是缺乏法律根据的，是不现实、不可行的。
    实事求是地说，现阶段台湾“国际空间”的适度解决只能是一种策略性、权宜性解决，而不可能是根本性、整体性解决。在两岸统一完成之前，台湾“国际空间”的适度解决都只能是两岸谈判协商的结果，是一种阶段性政治妥协的产物；都只能部分地满足台湾的国际发展空间需求。说得透彻一点，这种解决属于一种过渡性质的权宜性安排，并非长久之计；台湾“国际空间”问题的真正解决和圆满解决只能是在两岸完全统一之后，而不可能在此之前。可以预见，两岸围绕台湾“国际空间”问题的较量将是长期的、反复的和曲折的。
    大陆方面在应对台湾“国际空间”问题的过程中，并非只是处于被动应付的地位，不能仅仅是单方面的示好或配合，而是有必要、有能力把握主导权、主动权，运用政治智慧和斗争技巧，把这一问题纳入到两岸和平发展的整体战略，在两岸和平发展的全过程中来考量和实施。大陆方面的两岸和平发展战略应该是一个高瞻远瞩、具有主动性、前瞻性和全局性的战略安排，应该是一个务实、多样、有效、可控的行动指南，应该是一个有明确导向的和平发展、促成两岸最终统一的蓝图，其中包括现阶段合理应对台湾“国际空间”问题的原则与策略。应该站在这一高度，审时度势，因势利导，把合理解决台湾“国际空间”问题的过程，转化为争取台湾民心、加强两岸互信、促进两岸和平发展的过程，转化为强化“一中原则”、反独促统、有利台湾政治生态转变的过程。
    二、解决台湾“国际空间”和参与国际组织活动问题的原则与策略
    对于台湾方面解决国际活动空间问题的要求，大陆方面不宜采取一律回避、拒谈和简单批驳的做法，而应择其合理部分正面回应和善意对待，公开、妥善地表达理解心、同情心。这也是我们释放政治善意、改善两岸关系、争取台湾民心的重要抓手。在坚持合理解决台湾“国际空间”和参与国际组织活动问题的原则立场的同时，可以采取灵活、多样的应对策略，而对其不合理部分则予以揭露和理性驳回。
    (一)坚守“两岸同属一个中国”的原则立场，协助和配合赞同“九二共识”的台湾当局合理解决台湾“国际空间”问题
    坚持“九二共识”就是坚守一个中国原则，这是两岸关系和平发展的政治基础，也是解决台湾“国际空间”问题的前提条件。两岸围绕台湾“国际空间”问题的斗争焦点就是维护还是损害一个中国原则，就是如何在“两岸同属一个中国”的前提下适度解决台湾的国际活动空间问题。任何背离“一中原则”、奢谈台湾“国际空间”的主张都无从摆到两岸谈判桌面。大陆方面只能同认同“九二共识”的台湾当政者谈判这一问题，协助解决这一问题。这一原则立场以国家整体利益为重，理应长期坚持下去，既不受台湾政党轮替的影响，也不限定适用于特定的台湾政党，用以打击和制约岛内的“台独”分裂势力，鼓励和支持岛内赞同“一中原则”的政治力量。
    大陆方面策略的改变、方式的灵活是必要的，但切不可仅仅因为顾及两岸关系的改善与和平发展，在台湾“国际空间”问题上就轻易动摇或改变自己始终坚持的“一中原则”，切不可在两岸关系及国际社会上留下这样的疏漏，留下他人可乘之机。
    (二)坚守现行国际法和国际组织章程，合理解决台湾拓展“国际空间”的诉求
    台湾当前拓展“国际空间”的诉求，主要体现为要求更多地参加政府间国际组织、特别是联合国系统国际组织的活动。实事求是地说，这种诉求能否实现，既不会取决于台湾方面一厢情愿的主观意愿，也不是由代表中国的中国政府可以单方面拍板奏效的，而是首先取决于国际组织的章程，取决于现行国际法规则。
    政府间国际组织是国际多边合作的法律载体，这类国际组织都有关于成员方加入条件与程序规则的专门规定，其中最通常和起码的要求是申请者必须具有主权国家的资格，在这一点上，联合国系统国际组织的要求尤其严格。以台湾目前在国际社会的非主权国家地位，能够被允许参加的国际组织数目是非常有限的。正是国际社会的这一道法律门槛把台湾挡在绝大多数国际组织之外，而并非大陆方面从中作梗、有意刁难所致。大陆方面其实无须首先发声、做反对台湾加入的恶人，只需宣示和坚守国际组织的现行章程，台湾方面就应该知趣地在绝大多数政府间国际组织面前望而却步。
    当然，也有少数政府间国际组织，甚至包括联合国系统的一些专门机构，允许接纳非主权国家的地区实体作为会员、准会员或观察员。对于这一类组织，大陆方面不具有反对台湾以非主权地区实体身份加入的法律根据，而可以考虑在坚持一个中国原则下，视两岸关系实际情况，经与台湾方面谈判协调，经与有关国际组织协商，协助台湾以适当名义参与其活动。
    就当前台海两岸和平发展的关系而言，对于台湾参与国际组织的活动，大陆方面不妨采取“现状基本维持不变，拓展则需酌情处理”的总的对策方针。
    (三)处理台湾参与政府间国际组织活动的策略考虑
    就其参与政府间国际组织的情况而言，据台湾地区政府官网公布的统计表明，迄今为止，台湾方面已在32个国际组织拥有完全会员地位，在16个国际组织拥有观察员地位，在两个国际组织分别拥有通讯会员和准会员资格。②在期望扩展其“国际空间”的设想中，台湾方面当前的首要目标是瞄准联合国系统一些不限制非主权国家的地区实体参与的专门机构。③应对台湾方面申请参与这类国际组织的活动，大陆方面在坚持“一中原则”和国际法的前提下，可以考虑采取如下策略手段：
    1.坚持台湾必须以合适的名义与身份参与国际组织活动
    国际社会的绝大多数国家承认台湾是中国的一部分，不是主权独立国家，因此即使大陆方面不反对台湾参与某些国际组织的活动，也必须在这些组织内坚持一个中国原则，坚持台湾只能作为中国的一部分或一个地区，以适当身份、名分参与其活动。即以目前国际实践中通常采用过的“中国台湾”、“中国台北”、“中华台北”的名义，或以经两岸协商采用、并征得国际组织同意的其他名义加入。在台湾新加入国际组织的问题上，要通过名义、身份问题的把握，把台湾的地位紧紧地与“中国”绑在一起，强化台湾是中国的一个组成部分的宣示。不论台湾实际上取得多大的国际活动空间，它都只能以中国的一个地区而不是主权国家的身份活动，不得损害一个中国的整体利益。反过来看，台湾以中国一部分的名义参与国际组织的活动越多，也就在越大的国际范围内重申和强化了一个中国原则。
    2.无须主动提出协助或配合台湾当局解决“国际空间”问题的方案，而宜以静待动、后发制人
    不论是台湾地区的政治局势还是海峡两岸关系都始终处在不断变化当中，这种状况将长期存在。大陆方面能否及如何协助台湾方面合理解决“国际空间”问题，要视具体情况而定，而不能成为单方面的义务或一厢情愿的示好举动。因此大陆方面似无必要预先做出某种承诺，主动提出解决台湾“国际空间”的具体方案，毋宁采取以静待动、后发制人的策略，让对方首先提出要求和办法，我方再权衡利弊、伺机回应，以定取舍，其中可以包括善意支持和具体协助的措施。这一策略有利于大陆方面把每一次对台湾的善意回应和协助都当成引导和制约对方、促进两岸关系发展的政治筹码，也给自己预留出最大限度的政治空间和主动权。
    3.不搞一揽子方案，坚持个案处理，分阶段、分步骤解决
    每一个国际组织接纳新成员的条件和程序都不一样，台湾方面期望参与的国际组织也都情况各异，不可能存在一个可以普遍适用于台湾参与国际组织活动的固定模式。大陆方面在政策设计时既无必要也无可能提出一个一揽子解决方案、提出一个时间表和路线图，而应当实事求是地坚持个案处理，分阶段、分步骤解决的策略。也就是要针对每一个国际组织的具体情况和台湾方面的要求进行个案研究，权衡利弊，灵活多样地确定不同的解决方案，保持合理的政治节奏和时间间隔。这一策略可以有利于大陆方面稳妥从容地处理每一个具体问题，增加更多的政治筹码；可以避免简单划一处理的后遗症，最大限度地减少可能出现的政治风险；还可有助于大陆方面有理、有利、有节地掌控与适当延缓解决台湾“国际空间”问题的过程。
    (四)处理台湾参与非政府国际组织活动的策略考虑
    据权威的国际协会联盟(UIA)发布的《国际组织年鉴》(2010/2011年版)统计，截止到2011年6月底，全世界共有各类国际组织和机构63397个，其中非政府组织和机构有55853个，占国际组织总数的88.1％。而台湾参与的各类国际组织和机构的总数也已多达2839个。④台湾参与非政府组织的数量多、范围广、经验丰富，有的参与的时间甚至比大陆还要早一些。据保守的推算，台湾以各种身份、名义参加的国际非政府组织或非官方会议应该至少不低于2000个。
    非政府国际组织通常由各国或地区的自然人或法人之间订立协议而成立，属于民间性质的非营利的国际合作团体。其构成是国际性的，其职能范围是跨越国境的，在政治上、经济上一般不依附于各国政府，其合法活动也不受政府干预。在所谓“市民社会”呼声日高的今天，非政府组织已成为全球化时代国际社会民间交流合作的主要载体，但是它们至今尚未被普遍承认享有国际法主体资格，一般也不受国际法规范。非政府组织的活动并非都与政治无关，但一般不涉及国家间政治、外交关系，在成员资格问题上也不刻意对其身份提出国际法上的要求。
    大陆和台湾方面的民间团体或个人事实上都已分别参与了大量的非政府国际组织，虽然不能完全排除其中有各自政府在背后的支持，但不存在以官方身份在组织内活动的可能。大陆方面虽然始终坚持一个中国原则，但对台湾方面参与、扩展非政治领域的非政府组织活动大多采取不持异议或默认的态度。两岸在过往的几十年里，在非政府国际组织活动中有过交集、碰撞和冲突的经历，也有过避让、妥协和共存的先例。
    在海峡两岸尚未完全统一的情况下，双方的民间组织分别或共同参与非政府国际组织的现象将长期存在，不能排除两岸在这一领域存在着竞争与较量。特别是在两岸缺乏沟通和互信的情况下，过往在非政府组织中的对峙或有我无你的局面难免会持续下去。对此现象，处理得好则双方受益，处理不好则可能两败俱伤。两岸排他性地分别参与国际组织的情况似互不相干、无缘际会，要寻其他途径协商解决，这里暂且不论。倘若在两岸民间组织共同参与的非政府组织中做到默契共存、良性互动、适度合作，不但可以相安勿扰，分别满足和发展各自的国际活动空间，而且有可能在国际舞台上携手合作，共同致力于两岸人民的福祉，为两岸和平发展增加良好气氛，推动双方的政治互信与政治协商。在这方面两岸既有必要也有可能通过协商谈判，营造出一个共存双赢的局面。
    参与非政府国际组织活动的议题政治敏感度较低，两岸的利益冲突点较小，大陆方面在现阶段两岸官方的非正式接触中，不妨考虑率先提议并促成双方就共同参与非政府间国际组织活动达成共识，确立“默契共存、良性互动、适度合作”的基本理念。“默契共存”就是理性看待两岸关系的现实，互不触及政治敏感问题，善意理解和对待对方在国际组织内的存在；“良性互动”就是打破双方成员在国际组织中老死不相往来的旧习，互释善意，建立个人间的友好接触和交往；“适度合作”就是在国际组织的活动中，在有利于对方人民和两岸共同利益的问题上互为援手，酌情合作。应该说，在当前两岸关系和平发展的情况下，存在着达成这一理念的可能。当然，这一理念建立的前提条件，应该是假定双方在加入同一组织时已经就“一中原则”达成默契，已经具有了“两岸一家、同舟共济”的共识，都不致对对方的身份、名义表示异议。倘真能如此，则不止两岸关系幸甚，台湾也可借此获得更大的国际活动空间。
    注释：
    ①台湾目前仍以“中华民国”名义同23个国家维持着外交关系，参加了32个政府间国际组织并保有正式会员身份，参加了18个政府间国际组织及其下属机构，持有观察员、准会员和通讯会员身份。参见台湾“外交部”网站，http://www.mofa.gov.tw. 访问截止日期2012年4月30日。
    ②台湾“外交部”网站，http://www.mofa.gov.tw，访问截止日期2012年4月30日。
    ③例如，从各组织约章上考察，允许非主权地区实体成为会员的联合国系统专门机构有：万国邮政联盟，国际电信联盟，世界气象组织；允许非主权地区实体成为准会员的联合国系统专门机构有：联合国教科文组织，联合国粮农组织，世界卫生组织，国际海事组织；允许非主权地区实体成为观察员的联合国系统专门机构有：联合国工业发展组织，国际农业发展基金，世界知识产权组织，世界卫生组织。中国政府均已代表中国加入了上述组织。
    ④Union of International Organizations, Yearbook of International Organizations, 2010/2011, 47[th] ed., K. G. Saur, 2010, pp2983-2984.