金永明：南沙岛礁领土争议法律方法不适用性之实证研究（2012）
发布时间：2014-03-13 来源：
南沙岛礁领土争议法律方法不适用性之实证研究
金永明
【原文出处】《太平洋学报》2012年4期
【作者简介】金永明，上海社会科学院法学研究所副研究员，中国海洋发展研究中心研究员
【内容提要】 解决南海存在的南沙岛礁领土归属争议，利用和平方法是必须遵循的原则。本文分析了利用和平方法(政治方法和法律方法)处理南沙岛礁领土争议问题的基础和障碍，阐述了国际司法机构的管辖权制度，特别指出了遵守“搁置争议、共同开发”原则的重要性和实施过程中存在的困难，得出南沙岛礁领土争议问题无法利用法律方法解决的结论。最后，本文提出完善我国海洋问题政策与法制等方面的具体对策建议。
【关 键 词】南海问题/南沙岛礁领土争议/政治方法/法律方法/对策建议
当前，南海问题已成为国际社会关注的焦点，并有扩大与恶化的趋势。南海问题缘于某些南海周边国家单方面的非法行为和活动，包括加大资源开发力度，侵占南沙部分岛礁，撤除我国在南沙岛礁的界碑，强化军事装备和力量，试图以武力“保卫”其所谓的南海权益等；另一方面，作为域外大国的美国以航行自由与安全为借口，不断举行联合军事演习，介入南海问题，这是使南海问题进一步升级的要因。为此，如何进一步妥善处理南海问题，特别是南沙群岛的岛礁主权归属问题，确保南沙群岛周边海域的航行自由与安全，是国际社会面临的重大课题。利用和平方法解决南海问题是必须坚持和努力的方向。为维护我国南海特别是南沙群岛周边海域的和平与稳定，我们必须考察造成南海问题紧张并升级的法律争议。为此，本文特别探讨利用法律方法解决南沙岛礁领土争议问题适用之可能性。
一、利用政治方法解决争议问题之艰难性
利用和平方法，遵循国际法及国际关系准则，避免南海问题升级或恶化，符合大多数国家的愿望。从国际法的视角看，利用和平方法解决争议的途径有两种，即政治方法(或外交方法)和法律方法。①
1.1 和平方法是处理国际争端之首要原则
在国家之间出现争端时，首先必须利用和平方法解决，这是国家必须遵守的原则，其得到了多数国际法条约、区域制度性规范的肯定。例如，《联合国宪章》第2条第3款规定，各会员国应以和平方法解决其国际争端，避免危及国际和平、安全及正义。《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)第279条规定，各缔约国应按照《联合国宪章》第2条第3款，以和平方法解决它们之间有关本公约的解释或适用的任何争端，并应以此目的以《联合国宪章》第33条第1款所指方法求得解决。利用和平方法解决国际争端之原则，也得到了联合国大会于1970年10月24日通过的《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》的确认。
我国于2003年6月28日批准加入的《东南亚友好合作条约》(1976年2月24日通过，1976年6月22日生效)第2条(基本原则)第4款规定，缔约国在处理相互关系中，以下列基本原则为指针，包括存在意见相异或存在争端时利用和平方法解决。
我国与东盟十国于2002年11月4日签署的《南海各方行为宣言》第4项规定：有关各方承诺根据公认的国际法原则，包括1982年《公约》，由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判，以和平方式解决它们的领土和管辖权争议，而不诉诸武力或以武力相威胁。
1.2 坚持利用政治方法解决南沙岛礁领土争议
政治方法是解决南沙岛礁领土争议问题的必要方法，但实施过程中也存在一些困难或局限性。特别是邓小平同志于20世纪70年代首先提出“搁置争议、共同开发”的方针，以解决中日钓鱼岛领土主权归属争端；1984年又明确提出了“主权属我、搁置争议、共同开发”解决南沙争端的方针。但此方针未被多国接受，反而受到不同程度的挑战，尽管其存在明确的国际法依据。
第一，理论依据。由于“搁置争议、共同开发”方针，特别是“共同开发”是一个较新概念，国际社会对此概念并未达成一致的看法，即在理论上存在理解和认识上的分歧。②一般来说，共同开发是指，两个或两个以上的国家达成政府间的协议，其目的是为开发和分配尚未划界的领土争议重叠区的自然资源，而共同行使在此区域内的主权和管辖权。③实际上，共同开发具有国际法的依据，最主要的是《公约》第74条第3款或第83条第3款。尽管《公约》上述条款并未使用“共同开发”一词，但是，通过协议共同开发已被各国采用和发展，实践证明，它具有强大生命力。④自20世纪50年代以来，国际上共同开发的实践达20余个，分散于世界各地；共同开发已成为世界范围内的实践，其包括两种情况：一是在划界协定中规定共同分享利益和建立共同开发区；二是在未达成划界协议前，先在重叠区就共同开发达成协议。⑤此外，共同开发也得到国际法院的认可。例如，国际法院在北海大陆架案(1969年)中认为，大陆架划界可通过协议解决，或达不成协议时通过公平划分重叠区域，或通过共同开发的协议解决。可见，共同开发在理论上尽管对其概念存在分歧，但利用共同开发制度开发资源的国际实践众多。
第二，现实困境。共同开发制度在理论上不存在分歧，关键是缺乏实施共同开发的政治意愿或现实利益无法平衡，致使共同开发制度无法在南海问题上实施。从共同开发的特征来看，其具有实践性、有益性、临时性和共同性的特征。所谓的实践性，在于共同开发旨在对争议区域的潜在资源通过合作协议方式实施勘探开发，付诸实践；所谓的有益性，是指有关国家搁置争议尽早实施勘探和开发，有利于各方消除分歧、获得实在的利益；所谓的临时性，是指共同开发主要为利用争议区域的自然资源，其协定本身不具有最终解决争议的效力，因而也不影响争议区域的地位与最终的划界，具有过渡的性质；所谓的共同性，则意味着共同开发旨在鼓励双方或多方对争议区域资源实施共同开发，禁止单方开发。⑥此外，共同开发具有双重性质，除法律性质以外，政治性质浓厚。所谓的政治性，是指双方或多方本着互惠合作的原则，在政府首脑间达成共同开发的政治意愿与共识，以实施共同开发的制度；所谓的法律性，是指为落实共同开发制度，需要双方或多方制定双边或多边关于海底资源开发协议，以保障实施共同开发制度。⑦所以，共同开发作为一项政治性质浓厚的国际合作活动，在谈判前后，以及在探讨共同开发协议的过程中，均受到相关方政治意愿强弱或现实利益平衡的影响和制约。这对于已在南海特别是南沙群岛周边海域进行大量资源开发活动的国家来说，实施共同开发的意愿和现实需求就明显地缺乏了，即使通过协商谈判也无法实质性地缔结相关的共同开发协议。
第三，操作困境。由于在南海存在南沙岛礁主权归属争议，特别是存在主张重叠的状况，且牵涉许多国家，致使争议海域难以界定。当下，他国已抢占了多个南沙岛礁，并大力地开发其资源，从而严重地缩小了可以实施共同开发的区域范围。换言之，要在南沙群岛周边海域找出一些可以让双方或多方接受的区域实施共同开发制度，存在实际操作上的困难。
1.3 “搁置争议、共同开发”并未过时
尽管“搁置争议、共同开发”遭到冷遇，甚至受到忽视，但其依然是我国坚持解决包括南沙岛礁领土争议在内的海洋问题的政策与立场，关键是如何找到突破口，采取新思路。
从近期的实践看，“搁置争议、共同开发”的政策目标是可以实现的。换言之，我国与他国利用和平方法尤其是通过协商谈判，根据“搁置争议、共同开发”的原则，解决海洋问题已有先例。例如，于2004年6月30日生效的《中越北部湾划界协定》和《中越北部湾渔业协定》；2005年3月14日，中国与菲律宾和越南签署的《在南中国海协议区联合海洋地震工作协议》。这些均被认为是为落实“搁置争议、共同开发”原则迈出的历史性、实质性步伐的成果。尽管后者效果并不明显，甚至遭到了终止的命运，但其对于维护南海局势的暂时稳定，起到了很好的作用。
中越两国将加快进行《指导中越海上问题基本原则协议》的磋商，争取尽早签署协议；推进落实《南海各方行为宣言》及后续行动进程，力争尽早取得实质性进展，就是一个利用政治方法解决南沙岛礁领土争议问题的积极信号，值得重视。⑧另外，2011年7月20日，中国与东盟就落实《南海各方行为宣言》指针达成共识，也为南海问题包括南沙岛礁领土争议问题的政治解决提供了制度保障，值得坚持和推进实施。特别是2011年10月11日，中越两国缔结了《关于指导解决中国和越南海上问题基本原则协议》，2011年10月15日《中越联合声明》的发布，均为两国利用和平方法解决争议问题提供了政治保障，具有重要的意义，需要两国坚持和推进实施。
在合作意愿和指导原则已经具备的情况下，如何采取有效措施，激活或制定具体工作协议，包括海洋环保、海洋科学研究、海上航行和交通安全、搜寻与救助、打击跨国犯罪(打击海盗行为)等低敏感领域，应是努力的方向。这符合相关国际制度规范和要求。由以上分析可知，“求同存异”是坚持和平原则解决争议问题的态度，也是外交谈判必须具备的心态。只要争议双方不诉诸武力，外交谈判的大门就不会关闭，政治方法解决争议的可能性就会存在。
二、利用法律方法解决争议问题之不适用性
除政治方法外，还可利用法律方法解决南沙岛礁领土争议问题。尽管我国政府一直坚持用政治方法解决国家间争端，但也需要探讨利用法律方法解决争议问题之可能性。事实上，当国家间利益冲突十分明显，特别是出现严重对立和分歧时，力图用“搁置争议、共同开发”原则，通过政治方法解决领土主权那样的难题，是非常困难的。
依据《公约》第74条或第83条的规定，在最终解决领土争议和缔结划界协议前，相关国家应遵守一些义务。主要包括：谈判磋商义务、努力缔结临时安排义务、禁止单方行为义务等。值得注意的是，有关国家的上述义务应从何时开始?对此，国际社会主要存在以下几种观点或主张：第一，上述义务从对同一海域的主张发生重叠时开始；第二，上述义务从开始谈判临时安排时开始；第三，上述义务从成立临时安排时开始；第四，上述义务自最终划界起开始。⑨从《公约》上述条款的宗旨来看，如果将有关国家的上述义务解释为从谈判开始后即应遵循的话，则一方有可能在谈判开始前就会对争议海域的资源等实施单方开发活动。因此，笔者认为，比较合理的解释应该是，有关国家从海域划界主张重叠时起，应遵循上述相关义务。具体义务表现在以下方面：第一，诚实履行磋商义务。双方或多方应通过对话、谈判等方法协商解决，即缩小争议分歧，互通信息，诚意履行磋商有效的义务。第二，避免争议升级义务。即要求各方面对争议现状，不要采取单方面的行动和措施，保持克制，避免争议进一步升级。第三，推进磋商成果义务。即在磋商中，双方或多方承担为推进协议达成而努力的义务，坚持互谅互让，稳步推进磋商成果。第四，加强合作交流义务。即为达成最终协议或阶段性共识，双方或多方应加强合作与交流，并遵守达成的共识。
2.1 利用法律方法解决国际争端的前提与条件
由于国际法无强制性的管辖权，如利用法律方法解决国际争端，必须通过一定形式表示接受司法机关的管辖或缔结仲裁协议，以便国际法院或仲裁机构有权处理和解决争议问题。针对南沙岛礁领土争议问题，考虑到在相关国家间缔结仲裁协议，利用仲裁机关裁决的可能性不大，为此，以下重点论述国际法院制度。
《国际法院规约》第36条第2款规定：“本规约各当事国得随时声明关于具有下列性质之一切法律争端，对于接受同样义务之任何其他国家，承认法院之管辖权为当然而具有强制性，不须另订特别协定：①条约之解释；②国际法之任何问题；③任何事实之存在，如经确定即属违反国际义务者；④因违反国际义务而应予赔偿之性质及其范围。”也就是说，如果要将争端提交国际法院，则必须作出接受国际法院管辖的声明。同时，国际法院受理的案件必须是属于法律争端的案件。
所谓法律争端，与其说是否存在国际法规范，不如说以当事方均根据国际法发生的争端为基准更妥。国际法院将争端分为法律争端和非法律争端，且其只接受法律争端的原因，并不单是国际法院适用国际法判定或判决争端，更重要的是以当事方从法律观点出发提交国际法院处理争端，其也符合各方的真意。国际法院将非法律争端排除管辖的原因，主要是：国际法院并不具有国内法院那样的强制性管辖权；国际法内容常与现实缺乏协调性，并具有固定的性质。所以，国际法院就将要求不利用国际法解决争端的事项除外，只接受和处理当事方均从法律观点出发引发的争端，从而出现了国际法院将非法律争端排除在外的情况。⑩
就国际法院的管辖权来说，如上所述，相关国家原则上事先需要作出接受国际法院管辖权的声明。但当一方向国际法院提起诉讼时，就存在应诉管辖(forum prorogatum)。所谓的应诉管辖，是指无义务管辖权的一方，在对对方是否同意接受国际法院管辖毫不知情的情形下，向国际法院提起诉讼，在此后的程序中，对方可通过明示或默示的意思表示接受法院管辖，而赋予法院对该事件的管辖权，正式开始诉讼的状况。尽管通过应诉管辖的方法，国际法院可开始诉讼程序，但此方法并未在《国际法院规约》中作出明确的规定，只是由常设国际法院作为裁判惯例逐渐加以认可，也得到了国际法院的案例确认。例如，国际法院于1948年3月25日对科孚海峡案作出的先决性抗辩判决就属于应诉管辖。针对英国一方向国际法院提出的请求，阿尔巴尼亚在送交法院书记官的信中指出，尽管英国一方提起的诉讼并不合适，但为使自己国家表示对“国家间友好合作及和平解决争端各原则”的热情和诚意，并不错失机会，国家有在法院出庭的意思，从而接受了国际法院的管辖权。(11)特别指出的是，如果一国蓄意谋取他国的固有领土，向国际法院提起诉讼，则其是一种滥用应诉管辖的行为，会遭到他国的严厉谴责，因为这类行为破坏国际和平秩序，不仅无法得到他国的应诉，也无法得到国际法院的支持。
对于国际法院的诉讼主体而言，可向国际法院提起诉讼或应诉的当事者一般限于国家。例如，《国际法院规约》第34条第1款规定，在法院得为诉讼当事国者，限于国家。另外，《国际法院规约》第62条和第63条规定，可参加诉讼的资格者也仅限于国家。而能作为诉讼当事者，首先必须是《国际法院规约》的当事国。(12)由于国际法院是联合国的主要司法机关，所以联合国会员国当然是《国际法院规约》的当事国。(13)非联合国会员国之国家得为《国际法院规约》当事国之条件，应由联合国大会经安全理事会之建议就个别情形决定之。(14)可见，国际法院的诉讼当事国原则上是《国际法院规约》的当事国，其他国家应根据联合国安全理事会规定的条件，才能成为诉讼当事国。(15)
对于国际法院适用的裁判准则，规定在《国际法院规约》第38条。其第1款规定，法院对于陈诉各项争端，应依国际法裁判之，裁判时应适用：①不论普通或特别国际协约，确立诉讼当事国明白承认之规条者；②国际习惯，作为通例之证明而经接受为法律者；③一般法律原则为文明各国所承认者；④在第59条规定之下，司法判例及各国权威最高之公法学家学说，作为确定法律原则之补助资料者。第2款规定，前项规定不妨碍法院经当事国同意本“公允及善良”原则裁判案件之权。可见，国际法院的裁判准则主要为国际条约、国际习惯法和一般法律原则，其他则为辅助的裁判准则。
国际法院的判决及效力主要体现为其在法律上拘束当事国，当事国负有履行国际法院判决的法律义务。这是国际法上的一项原则，《联合国宪章》第94条第1款明确规定，联合国每一会员国为任何案件之当事国，承诺遵行国际法院之判决。《国际法院规约》第59条规定，法院之裁判除对于当事国及本案外，无拘束力。但也存在例外情况，例如，《国际法院规约》第63条第1款规定，凡协约发生解释问题，而诉讼当事国以外尚有其他国家为该协约之签字国者，应立由书记官长通知各该国家。第2款规定，受前款通知之国家有参加程序之权，但如该国行使此项权利时，判决之解释对该国具有同样拘束力。
2.2 法律方法解决南沙岛礁领土争议问题的障碍或局限性
如上所述，经由国际法院管辖国际争端，必须得到相关方的同意，同意的方法包括事先对《国际法院规约》第36条作出选择性声明，采用应诉管辖方法接受国际法院的管辖权。尽管菲律宾于1972年1月18日作出了接受国际法院管辖的声明，但其对海洋管辖权和陆地领土有关的争端作了保留。(16)换言之，菲律宾针对海洋管辖权和陆地领土有关的争端，不接受国际法院的管辖。其他国家(如越南、马来西亚等国)和中国均未就《国际法院规约》第36条作出选择性声明。也就是说，单方利用此规定由国际法院管辖判决南沙岛礁领土争议问题就没有可能。
中国、越南、菲律宾等国均为《公约》的成员国，所以，需要考虑利用国际海洋法法庭解决南沙岛礁领土争议问题之可能性。
国际海洋法法庭(以下简称法庭)的管辖权，主要分为以下三种。
(1)属人管辖(ratione personae)。《公约》第291条规定，第十五部分规定的所有解决争端程序应对各缔约国开放，第十五部分规定的解决争端程序应仅依本公约具体规定对缔约同以外实体开放。《国际海洋法法庭规约》第20条规定，法庭应对各缔约国及满足一定条件的缔约国以外的实体开放。即法庭的属人管辖为：第一，不仅包括《公约》的缔约国，而且也包括满足《公约》第305条第1款条件的自治联合体、非自治区域及国际组织。第二，对于《公约》第十一部分明文规定的任何案件，除缔约国外，(国际海底)管理局、企业部、国营企业、自然人或法人也能成为当事者。(17)第三，按照各案件当事方接受的将管辖权授予法庭的任何其他协定所提交的任何案件，法庭应对缔约国以外的实体开放。当然，这些协定并非限于国际协定，只要案件当事各方接受法庭管辖，其主体范围就不受限制。(18)
(2)属事管辖(ratione materiae)。《公约》第288条规定，国际法院或法庭对于按照本部分(《公约》第十五部分)向其提出的有关本公约的解释或适用的任何争端，应具有管辖权；对于按照与本公约的目的有关的国际协定向其提出的有关协定的解释或适用的任何争端，也应具有管辖权；法庭海底争端分庭和第十一部分第五节所指的任何其他分庭或仲裁法庭，对按照该节向其提出的任何事项，应具有管辖权。《国际海洋法法庭规约》第21条规定，法庭的管辖权包括按照本公约向其提交的一切争端和申请，将管辖权授予法庭的任何其他协定中具体规定的一切申请。
对于属事管辖，《国际法院规约》规定的是一切案件；(19)而《国际海洋法法庭规约》规定的是与《公约》有关的一切争端和申请。(20)可见，国际法院的管辖事项多于法庭的管辖事项。这是由法庭的专业性决定的。
《国际海洋法法庭规约》第22条规定，如果同本公约所包括的主题事项有关的现行有效条约或《公约》的所有缔约国同意，则有关这种条约或《公约》的解释或适用的任何争端，可按照这种协定提交法庭。即只要条约的所有缔约国同意，就能将事件提交法庭，但“现行有效的条约”以什么时间为基准并未明确。
(3)管辖权的选择。《公约》第287条第1款规定，一国在签署、批准或加入本公约时，或在其后任何时间，应有自由用书面声明的方式选择法庭、国际法院、仲裁法庭、特别仲裁法庭等任何一个或一个以上的方法，以解决有关本公约的解释或适用的争端。即缔约国通过事前接受解决争端的方法，选择国际法院或法庭的管辖权；在接受同一程序的争端当事国之间，除各方另有协议外，仅可将争端提交这种程序；没有接受同一程序时，除没有特别协议外，只能提交仲裁法庭。
《公约》缔约国根据第287条，通过声明的方式，可以接受国际法院或法庭的强制管辖权，同时，缔约国对于《公约》第298条所列举的争端也可以书面声明该条中各类争端的一类或一类以上不受自己选择的国际法院或法庭的强制管辖。这种选择性的例外是：关于划定海洋边界或涉及历史性海湾或所有权的争端，军事活动以及关于行使主权权利或管辖权的法律执行活动的争端以及正由安理会执行联合国宪章所赋予的职务的争端；同时，对于作出这种声明的缔约国，随时可撤回声明。(21)
我国自1996年批准《公约》以来，一直未选择《公约》第287条规定的有关本公约的解释或适用的争端方法。(22)2006年8月25日，根据《公约》第298条规定，我国向联合国秘书长提交了书面声明，指出对于《公约》第298条第1款第(a)、(b)和(c)项所述的任何争端(即涉及海洋划界、领土主权、军事活动等争端)，中国政府不接受《公约》第十五部分第二节规定的任何国际司法或仲裁管辖。(23)换言之，中国对于涉及国家重大利益的海洋争端，排除了适用国际司法或仲裁解决的可能性，坚持有关国家通过协商谈判进行解决的立场。此声明一方面表明了我国在上述争端中的一贯立场与态度；(24)另一方面，似乎有点背离多依靠国际组织、利用国际司法手段解决国家间争端的国际法发展趋势。当然，也不排除我国撤回上述声明，利用《公约》争端解决机制处理海洋争端的可能性。因为，《公约》第298条第2款规定，根据第298条第1款作出声明的缔约国，可随时撤回声明，或同意将该声明所排除的争端提交本公约规定的任何程序。
从以上对法庭管辖权的分析可以看出，中国已就涉及海洋划界、领土主权和军事活动等争端作出了排除国际司法或仲裁管辖的可能性，如果中国不撤回上述声明或不同意接受规定的程序，则通过法庭处理南沙岛礁领土争议问题的可能性就不存在。尽管如此，我国也应做好提交国际司法机构解决南沙岛礁领土争议问题的证据准备工作，同时，应加强对国际司法制度的研究。特别是，国际法院在解决涉及领土主权的判例中，形成了一项具有层级结构的判案规则，即：条约优先适用，再考虑实际保持占有，最后为有效控制。前两者(条约优先和保持占有法律)是证明领土权利归属的直接方法；后者(有效控制)为间接方法。(25)这对于我们收集相关证据和研究国际司法制度具有重要的指导意义。
可见，利用法律方法解决南沙岛礁领土争议问题存在一些无法消除或克服的障碍，在相关方之间无法缔结仲裁协议处理南沙岛礁领土争议问题的情形下，仍要倚重于政治方法解决。在利用政治方法最终解决南沙岛礁领土争议问题之前，我们需要商讨预防南海问题进一步恶化的应急机制。我国与东盟某些国家应在低层面的领域(例如，海洋环保、海洋科学研究、海上航行和交通安全、搜寻和救助、打击跨国犯罪包括但不限于打击毒品走私、海盗和海上武装抢劫以及军火走私)努力缔结合作协议或工作协议，并切实实施。同时，应继续努力与东盟国家展开谈判，以缔结具有法律拘束力的制度性规范，避免南海问题的进一步恶化。(26)
这些合作协议或工作协议不仅是《南海各方行为宣言》所要求的，更是符合《公约》制度原则及要求。另外，应争取更多的国家批准加入1985年生效的《国际海事搜救公约》、1992年生效的《制止危及海上航行安全非法行为公约》等国际条约，以更大范围地构筑国际合作体制，并为协调和发展南海问题合作框架提供制度基础。
三、实证分析：中越在南海问题上达成共识的可操作性
如上所述，中越两国已就海上问题上达成了共识和原则协议，这对于我国一贯坚持的以和平方法解决相关国家之间的海洋问题争议具有重要的意义和作用。对此，国际社会应积极予以支持，而不是反对和指责，以推进两国在海洋低敏感领域的相关合作进程，增进共识，为缔结临时安排和最终解决争议问题创造环境和条件。
我国与越南在海上问题达成的共识和原则协议，是符合包括《公约》在内的国际法原则和区域性制度(2002年的《南海各方行为宣言》)规范的，是对其原则和制度的深化和具体运用。中越在海上问题包括南海问题上的共识与原则协议主要包括：《关于指导解决中国和越南海上问题基本原则协议》、《中越联合声明》。中越在海上问题上达成共识和原则协议的意义，主要体现在以下方面：
第一，有利于两国关系全面健康发展。中越两国关系的全面发展需要一个和平与友好的环境。针对包括南海问题在内的海上问题争议不应影响两国关系发展大局，只有这样才能实现“长期稳定、面向未来、睦邻友好、全面合作”的方针，实现“好邻居、好朋友、好同志、好伙伴”的目标。所以，两国在海上问题上达成的共识和原则协议十分紧要。
第二，有利于消除分歧和对立并增进互信。两国针对南沙岛礁领土问题存在对立的主张，这是不争的事实。为应对现状和促进两国关系发展，双方应积极倾听对方的主张，尊重历史事实和对方的利益，避免单方面的行为和活动，以防止争议和冲突升级。所以，两国应利用磋商平台，积极处理存在的争议问题，包括通过谈判构筑临时性的制度性安排，尤应先在低敏感领域展开合作，以创造条件共同开发争议海域资源，增进互信，为最终合理解决争端创造良好氛围。
第三，有利于坚持利用政治方法解决争议问题。中越两国均未对《国际法院规约》第36条作出选择接受国际法院管辖权解决争端的声明，中国又向联合国秘书长提交了将海洋边界争端问题排除国际司法管辖的声明。因此，如果无法在两国之间缔结仲裁协议，则两国利用法律方法解决海洋问题争议的条件和基础就不具备，只能利用政治方法解决两国之间存在的海洋争议问题。所以，《关于指导解决中越海上问题基本原则协议》指出，针对中越海上争议，双方将通过谈判和友好协商加以解决，如果争议涉及其他国家，将与其他争议方进行协商。换言之，中越两国就海上问题达成共识和原则协议，为进一步通过双边政治对话和协商方法，解决海洋争议问题提供了政治保障。
第四，有利于其他国家积极仿效和借鉴。如果中越两国通过努力就海上问题以平等对话和友好协商方式解决了海洋争议问题，包括缔结临时性的安排——共同开发制度，则无疑为他国间解决海洋问题争议提供重要参考和借鉴。
总之，中越两国就海上问题达成共识和原则协议，值得肯定，这对于维护地区和平与稳定将发挥重要的作用。但是，尽管中越两国已就海上问题包括南海问题达成了共识与原则协议，但离最终合理解决争端，仍任重道远。特别应注意以下几个问题：
第一，双方应诚意履行达成的共识与原则协议所包含的内容，并通过对话和协商方法消除分歧，避免单方面的行为和活动。国家诚意履行义务是国际法的一项基本原则。《维也纳条约法公约》第26条就规定，凡有效之条约对其各当事国有拘束力，必须由各国善意履行。
第二，双方应积极利用已经创设的平台，包括两国政府边界谈判代表团团长定期会晤机制，热线联系机制，积极商讨低敏感领域的合作机制，逐步过渡到就海洋资源共同开发问题予以磋商，实现共享资源目标。(27)
第三，双方应积极把握两国关系发展大局，避免因海洋问题处理不当和不测事件，影响两国处理海上问题的努力和合作进程，特别需要消除误解，增进互信，并积极宣传双方合作的积极领域，避免被媒体绑架和误导。
四、中国应对南沙岛礁领土争议的若干对策
为使南海问题不复杂化、扩大化、国际化，我国应积极参与完善相关国际、区域制度，努力缔结和实施双边协议。同时，应进一步完善我国针对海洋问题的国内政策与法律制度，并采取综合性的力量予以处置。
4.1 完善海洋政策
(1)发布中国针对南海问题的政策性立场声明。国际社会针对中国的海洋政策与立场并不十分清晰，为此，我国需要适时公布中国针对南海问题的政策性立场的文件，并加强宣传。(28)其内容应包括坚持“搁置争议、共同开发”的方针，坚持和谐海洋理念，坚持和平解决争端原则，坚持主权平等合作解决海洋问题原则，坚持互利互惠方针，坚持有效和公平利用海洋资源原则，遵守近海防卫策略，坚决不称霸，等等。对于南海问题，我国特别应明确“九断线”的法律地位及属性。(29)
(2)制定国家海洋发展战略及其规划。我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》将“推进海洋经济发展”作为单章列出，提出坚持陆海统筹，应制定和实施海洋发展战略，以提高海洋开发、控制、综合管理能力。(30)为此，为推进海洋经济发展，重要的是确保海洋环境安全，包括合理解决诸如南海问题在内的争端，关键是制定和实施国家海洋发展战略及其规划，特别需要设立类似国家海洋事务委员会的组织机构，以整合力量应对海洋问题及其争议。
4.2 完善海洋法制
(1)切实实施《海岛保护法》。为切实保护海岛的利用价值和其他附加价值，经过周密的调研和审议工作，我国于2009年12月26日在第十一届全国人大常委会第12次会议上通过了《海岛保护法》，并于2010年3月1日起施行。该法对海岛的开发和利用作出了规范，其实施将对海岛管理产生极大的促进作用。当前，为切实实施此法，我国应迅速对南海岛礁包括南沙岛礁进行普查活动，并予以重申命名，再对其实施行政管理；加快对已管控岛礁的保护和管理，创造条件设置诸如航行标志、气象观测站等公益设施，为国际社会服务；实施海洋科学研究和海洋环境保护调查活动；加快在南海实施资源开发活动进程。
另外，针对《海岛保护法》的实施，我们应考虑以下几项配套措施，以切实发挥《海岛保护法》的功效，包括：实施全国和地方海岛保护规划；根据各海岛的实情，采取有效措施，整治和修复海岛污染或破坏的生态环境；强化国家和地方各级政府对海岛管理的体制；对海岛实施进一步调查、巡访和监测制度，以及时发现问题，采取救济措施。
(2)宣布我国在南海的领海基线。我国自1996年5月15日宣布中国大陆领海的部分基线和西沙群岛的领海基线以来，迄今没有宣布其他的领海基线，致使我国的管辖海域十分模糊，执法困难。针对南海出现的问题，我国应进一步公布除西沙群岛外的其他群岛的领海基线，以明确管辖海域的范围，也便于巡航执法。(31)
(3)制定《海洋基本法》。迄今，我国未出台综合规范海洋事务的法律，致使无法改变管理海洋事务的机构众多、职责不明、无法形成合力的弊端。笔者建议尽早以制定《海洋基本法》为契机，包括设立由国家高层领导为成员的“国家海洋事务委员会”，以统一协调管理海洋事务。(32)
(4)制定《专属经济区和大陆架法》配套法规。我国《专属经济区和大陆架法》自1998年公布施行以来，迄今未制定相应的配套法规与实施细则。例如，大陆架的油气资源开发规则，海洋建筑物设施与结构物安全区域管理办法，应对外国企业、船舶侵害我国大陆架和专属经济区资源开发活动的措施，等等。为应对南海问题冲突，包括争议海域引发的争端，应尽快制定和完善相关配套法规，以细化上述法律的基本原则和规则。同时，这些配套法规的制定，对于进一步开发和利用南海资源有积极的促进作用，包括被选择适用于今后共同开发南海资源的协议和制度中。另外，针对他国舰船在我国专属经济区内的测量活动，应修改《涉外海洋科学研究管理规定》第4条的规定，以明确我国采用广义的海洋科学研究(包括军事测量活动)活动需事前得到同意的立场，明确申请获得许可的程序，并适时提升该规定的位阶。
(5)应进一步加强海上执法制度。海洋开发与保护需要强有力的维权执法队伍作保证。鉴于我国管辖海洋事务存在多部门性和条块分割及缺乏统一协调性的缺陷，因而无法形成合力。为此，建议以制定海域维权巡航执法条例为契机，进一步整合涉海部门的海上维权执法力量，规范巡航执法行为，减少不必要的错误行为或活动，切实合理维护我国海洋利益。
五、结语
海洋问题具有综合性、复杂性、关联性和敏感性的特点。我国面临众多的海洋问题，需要采取和平方法加以解决。在国际、区域关于海洋问题的协定或制度无法改变或缔结的情形下，我国应努力实施已达成的双边共识和原则协议，重点应完善和健全相关国内海洋政策和法制。同时，我国需要采取综合性力量(外交、经济、历史、文化、传媒、执法、军事等)应对和处理海洋问题，这对于确保国家战略发展机遇期，保障“推进海洋经济发展”的环境，具有重大意义。
针对南海问题，中国政府坚决主张对南沙岛礁拥有主权，关于领土主权是不容谈判的，同时，坚决反对别国以“领土争端”为由，将我国领土主权提交国际法院裁决的行为，并采取积极措施避免使南海问题国际化、复杂化、扩大化。在最终解决南沙岛礁领土争议问题前，应制定以“搁置争议、共同开发”为原则的低层次领域的合作协议或工作协议，并努力缔结具有法律拘束力的协定，以避免南海问题的恶化或升级。
尽管我国一直坚持用政治方法解决与海洋问题有关的争议，但在利用政治方法无法最终解决南海问题争议时，面对他国无理挑衅，严重损害我国主权和领土完整、海洋权益的情况，我国也不排除使用军事力量维护国家利益。同时，应加强两岸海洋问题合作进程，以保卫中华民族的共同利益。
注释：
①例如，《联合国宪章》第33条第1款规定：任何争端之当事国，于争端之继续足以危及国际和平与安全之维护时，应尽先以谈判、调查、调停、和解、公断、司法解决、区域机关或区域办法之利用，或各该国自行选择之其他和平方法，求得解决。
②学者们针对共同开发概念的不同阐述或规范，参见萧建国著：《国际海洋边界石油的共同开发》，海洋出版社，2006年版，第12-16页。
③高之国：“国际法上共同开发的法律概念及有关问题”，高之国等主编：《国际海洋法论文集》(一)，海洋出版社，2004年版，第50页。
④秦晓程：“与海底资源共同开发有关的几个国际法问题”，《政法论坛》，2000年第1期。
⑤季国兴著：《中国的海洋安全和海域管辖》，上海人民出版社，2009年版，第199-201页。
⑥金永明：“论东海问题与共同开发”，《社会科学》，2007年第6期。
⑦ 金永明著：《东海问题解决路径研究》，法律出版社，2008年版，第86页。
⑧“戴秉国会见越南领导人特使、越南副外长胡春山”，http：//www.gov.cn/ldhd/2011-06/26/content_1893079.htm.
⑨R. Lagoni，“Interim Measures Pending Maritime Delimitation Agreements”，American Journal of International Law，Vol. 78，1984，p.364.
⑩[日]田佃茂二郎著：《国际法新讲》(下册)，东信堂，1995年版，第114-117页。当然，并不是说，国际法院排除了一切非法律的争端，因为《国际法院规约》第36条第1款规定，法院之管辖权包括各当事国提交之一切案件，及联合国宪章或现行条约及协约中所特定之一切事件。所以，如果当事国形成合意，则也可将法律以外的争端提交国际法院。但国际法院可以受理的案件，不管采取什么方法，其前提是必须得到当事国的同意。
(11)[日]田佃茂二郎著：《国际法新讲》(下册)，东信堂，1995年版，第151-152页。尽管应诉管辖在国际法院存在提起诉讼增加的优点，但由于一方是在对方是否承诺管辖毫不知情的情形下向国际法院提起的诉讼，所以有利用这种方法提起诉讼的可能性。同时，如果事先知道对方不会应诉而提起诉讼，存在国际上宣传对方不诚意解决争端的意图而被利用的可能性。所以，在1978年修改《国际法院规则》时，增加了严格限制应诉管辖的新条款。例如，《国际法院规则》第38条第2款规定，请求书应尽可能地指明法院有管辖权的法律理由，并应说明诉讼请求的确切性质以及诉讼请求所依据的事实和理由的简明陈述。第5款规定，当请求国提出以被告国尚未表示的同意为法院管辖的根据，请求书应转交该被告国。但该请求书不应登入总目录，也不应在程序中采取任何行动，除非并直到被告国同意法院对该案的管辖权。See I.C.J. Reports，1947-1948，pp.18-19.
(12)《国际法院规约》第35条第1款规定：法院受理本规约各当事国之诉讼。
(13)《联合国宪章》第7条规定，联合国之主要机关如下：大会、安全理事会、经济及社会理事会、托管理事会、国际法院及秘书处；第92条规定，国际法院为联合国之主要司法机关；第93条第1款规定，联合国各会员国为国际法院规约之当事国。
(14)《联合国宪章》第93条第2款。
(15)《国际法院规约》第35条第2款规定：法院受理其他各国诉讼之条件，除现行条约另有特别规定外，由安全理事会定之。
(16)[日]松井芳郎编辑：《基本条约集》，东信堂，2010年版，第1183页。
(17)《公约》第187条。
(18)[日]高林秀雄著：《联合国海洋法公约的成果与课题》，东信堂，1996年版，第221页。
(19)《国际法院规约》第36条第1款规定：法院之管辖包括各当事国提交之一切案件，以及联合国宪章或现行条约及协约中所特定之一切事件。
(20)《国际海洋法法庭规约》第21条规定：法庭的管辖权包括按照本公约向其提交的一切争端和申请，和将管辖权授予法庭的任何其他协议中具体规定的一切申请。
(21)《公约》第298条第1款、第2款。
(22)1996年5月15日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《关于批准联合国海洋法公约的决定》。国家海洋局政策法规办公室编：《中华人民共和国海洋法规选编》(第三版)，海洋出版社，2001年版，第3页。
(23)关于“中国依联合国海洋法公约第298条规定提交排除性声明”内容，参见《中国海洋法学评论》，2007年第1期，第178页。
(24)我国在批准《联合国海洋法公约》时，作出了以下声明：“中国将与海岸相向或相邻的国家，通过协商，在国际法基础上，按照公平原则划定各自海洋管辖权界限。”国家海洋局政策法规办公室编：《中华人民共和国海洋法规选编》(第三版)，海洋出版社，2001年版，第3页。
(25)Anthony Connerty，A Manual of International Dispute Resolution，London：Commonwealth Secretariat，2006，p.34.
(26)中国也认为，应与东盟就南海问题达成诸如南海各方行为宣言那样的具有法律拘束力的协议，这也是《南海各方行为宣言》所要求的，因为其第十项宣言指出：有关各方重申制定南海行为准则将进一步促进本地区和平与稳定，并同意在各方协商一致的基础上，朝最终达成该目标而努力。特别是中国对在条件成熟时讨论制订“南海各方行为准则”持开放态度，但当务之急是启动南海务实合作。“中国杨外长在第18届东盟地区论坛外长会上的发言”(http：//www.mfa.gov.cn/chn/pds/ziliao/zt/dnzt/yjcdm2/ t842181)。另外,2004年12月设立中国与东盟共同工作组，自2005年8月举行第一次会议以来，至2010年12月，并未取得实质性的进展。笔者认为，无法缔结南海各方行为准则的难点之一，在于如何处理他国已抢占或非法控制的属于我国岛礁的行为及资源开发活动的属性，即这些行为及活动是无效、冻结，还是其他，对此，各方会有不同的认识和分歧。
(27)《关于指导解决中国和越南海上问题基本原则协议》第6条规定，双方每年举行两次政府边界谈判代表团团长定期会晤，轮流主办，必要时可举行特别会晤；双方同意在政府代表团框架下设立热线联系机制，以便就海上问题及时沟通，妥善处理。http：// www.fmprc.gov.cn/chn/gxh/tyb/t866484.htm.
(28)为进一步表明中国在联合国改革问题上的立场与态度，我国曾于2005年6月8日发布了《中国关于联合国改革问题的立场文件》。该立场文件的发布对于他国进一步理解我国对联合国改革问题的立场与态度发挥了重要的作用，并深受国际社会的好评。相关内容参见侯放等著：《新中国国际法60年》，上海社会科学院出版社，2009年版，第93-94页。由于存在先例，所以，我国发布关于中国针对南海问题的政策性立场文件是可能的。
(29)关于中国在南海“U形线”的法律地位与属性内容，参见金永明：“论南海问题特质与海洋法制度”，《东方法学》，2011年第4期，第87-89页。
(30)http：//www.gov.cn/2011h/content_1825838_4.htm.
(31)我国具有进一步宣布其他领海基线的法律基础。我国政府《关于中国领海基线的声明》(1996年5月15日)指出，中国政府将再行宣布中国其余领海基线，但我国政府在宣布南沙群岛的领海基线时，需与台湾地区进行协调。因为，台湾地区“行政院”1999年2月10日公告了“第一批领海基线、领海及毗连区外界线”，针对南沙群岛其规定，在我国传统“U”形线内之南沙群岛全部岛礁均为我国领土，其领海基线采直线基线及正常基线混合基线法划定，有关基点名称、地理坐标及海图另案公告。由于中国大陆与台湾地区曾在钓鱼岛及其附属岛屿的领海基线问题上达成默契，所以两岸经过沟通和协调，可就南沙群岛的领海基线宣布问题达成共识。
(32)关于海洋基本法的制定问题，《中国海洋21世纪议程》(1996年)已有涉及。其中指出，我国应建立、健全以海洋基本法和综合管理法为主体、行业法和地方法相互配套的海洋法规体系和监督及时有效、执法高效有力的海洋执法队伍，实现依法治海，保证海洋和沿海经济、社会的可持续发展。国家海洋局编：《中国海洋21世纪议程》，海洋出版社，1996年版，第38-39页。^