张沁：台湾农村公共服务体系建设的经验与启示
发布时间：2014-05-22 来源：
台湾农村公共服务体系建设的经验与启示
【文章来源】 《福建行政学院学报》2013年第5期【作者】 张沁
【作者单位】 福建师范大学经济学院{硕士研究生}
【摘要】 经过多年发展，大陆农村公共服务体系建设进展显著，但依然存在很多不足。以福建省为例，农村公共服务事权与财权分离、供给总量不足、供给结构失衡、供给效率低下等问题尚未得到有效解决。为改善上述问题，必须借鉴台湾在农村资金投入、农村组织建设和农村公共服务法律规划方面的成功经验，完善大陆农村财政投入机制，建立多元化的公共服务供给机制，健全相关法律规范和监督机制。
农村公共服务是为满足农业、农村发展和农民生产、生活共同的基本的直接需求而提供公共产品的服务。{1}台湾农村在公共服务供给、城乡一体化水平、服务型政府建设等方面都好于大陆[1]农村，农村整体发展水平较高。2012年，国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，突出强调了“把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供”的核心理念，把基本公共服务的范围确定在公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等八个领域。{2}《规划》还提出着力促进城乡区域基本公共服务均等化，加大对农村地区和困难地区基本公共服务的财政投入和社会支持力度，增强农村公共服务供给能力，创新体制机制，加快城乡统筹协调发展。这为大陆农村公共服务体系建设指明了发展方向，也利于我们有针对性地学习和借鉴台湾农村的相关经验做法。
一、台湾农村公共服务体系建设的成功经验
（一）多元途径筹措资金加强农村会共投资
台湾农村公共投资资金主要来源于三大块：即各级财政投入、企事业投资和设置农业发展基金。首先，台湾当局比较重视对各项农村建设事业的财政支持，对农业的资金投入大约占到财政总预算的15％，有力地推动了农村公共服务的发展。其次，国民党到台湾后实行“扶植民营工商业”的新政，官办银行不仅把对民间企业贷款作为自己的主要业务之一，而且对民营企业的贷款额逐渐超过国营企业。{3}18台湾农村地区中小制造企业在上世纪60年代的迅速发展，就是官办银行给予贷款支持的结果。最后，自1984年起台湾设置农业发展基金，以优惠条件提供诸如购地贷款、农业机械化贷款、农业产销贷款、农宅贷款、农村青年创业贷款及农业天然灾害贷款等，有力地促进了农业发展和农村建设。{3}18台湾农会则通过吸引存款等融资活动集中了农村大量闲置的分散资金，并用于提供免费服务，对促进农村公共服务体系建设起到了重要的推动作用。此外，台湾农会还对农村地区70岁以上的老人发放各种福利，这也是资金支持的一种形式，至少可以让农村社会有更多的资金投放到其他公共建设中。{4}台湾的上述措施令农村公共服务的资金来源渠道得到扩展，保证县市、乡镇的公共服务职能的履行，实现城乡基本公共服务均等化。
（二）重视农会等农民合作组织建设
农会组织是台湾农村最强有力的农民组织，其快速发展是政府扶持的必然结果。早在日据时期台湾农会就得到了日本殖民政府的大力支持，除了各种补助之外还可以代收各种税费，光复后至今，虽然台湾当局对农会的财政补贴较之前大为减少，但是还是会以各种委托费形式给农会以经济扶持。{3}18另外，台湾当局还对农会提供的部分服务与业务给予减税或免税的政策优惠。总之，诸如农会之类的各种农村自治组织发展迅速，不仅使农民自治化供给能力得到大幅提高，而且对农村的公共服务做出了巨大贡献。农会在农业生产和农民日常生活中具有推行农业政策、传播农村文化、推动农村进步的重要作用。它的主要任务包括：农业技术推广、家政辅导和农民教育，辅导农民学习和应用农业新技术，培训家庭妇女掌握科学知识，增强其生产能力和就业能力，合理改善家庭生活环境等；供应农渔户农机具、肥料、薄膜、种子等农业生产资料以及农民日常生活用品，提供医疗、文娱、旅游等社会公益事业等活动{5}；协助有关土地农田水利改良、水土保持及森林保护；提供农业保险、人身保险、财产保险和家畜保险等保险项目。
（三）科学规划农村公共服务体系建设
台湾对农村公共服务体系构建进行了较为完整细致的规划，为其提供坚实的政策保障。一方面，台湾制定了一系列延续性极强的政策法规，为岛内农村公共服务的发展提供了法律保障。其中，《农业综合调整方案》《农业政策白皮书》《农业发展条例》及《农会法》《农村金融法》等法规涵盖了农民生活保障、农村生态建设等方面，从人力、土地、市场、技术、组织等方面提出了各项措施，为农村公共服务体系的完善提供依据和保障。另一方面，台湾认真规划了农村公共服务的建设蓝图与具体方案，推出《农村综合发展规划暨建设计划》《跨世纪农业建设方案》等，通过总体纲要和细部纲要两个层面循序渐进地加强农村公共服务供给。农村综合发展总体纲要主要提供宏观指导和实践依据，涉及交通及通讯网络、公共及公用设施部署、灾害防治、文物保护、水资源开发、环境保护、景观保育、农村游憩等区域性、公共性的建设内容。{6}细部建设纲要则根据各地农村的特性，因地制宜进行精细规划和计划，对各个自然村或聚落提供更细致完善的公共产品和服务，提升农民生活品质，创造农村社区经济活力，保存农村传统文化与独特景观，维护农村生态和自然环境，提高城乡间的互动交流。
二、大陆农村公共服务体系建设存在的问题—以福建省为例
（一）事权与财权分离限制政府的公共服务供给
大陆的财政投人体制没有明确界定各级政府对公共事务的管理权限，造成上下级政府部门在农村公共服务供给中职能范围不清晰、工作效率低下。按照公共财政理论，与基本人权相关或覆盖全国范围的农村公共服务应由中央政府提供，因为其涉及整个国家的长期发展和长治久安。但如今，地方政府却承担了大部分本应由中央政府提供的农村公共服务，县、乡等基层政府部门的财政困难问题更加突出，资金的拮据削弱了政府在农村公共建设中的投入，公共服务供给质量日益降低。比如，福建的宁德、南平等经济水平相对较低的地区，用于农村公共服务的资金更加有限。而且，这些地区的政府部门为加速本地区经济发展，将更多的财政收入投入商业开发，使分配给基层政府的公共服务供给资金少之又少。由于事实上的事权与财权严重不对称，福建各级政府在农村公共产品供给的责任上模糊不清、相互推诿，导致县乡政府没有充足的资金来保证农村公共产品和服务的数量及质量水平，制约着地方政府公共服务职能的发挥。{7}
（二）供给主体单一导致农村公共服务供给总量不足
当前，在大陆的农村公共服务供给中，政府仍居于垄断地位，政府有限的供给能力已不能满足农民日趋多样化的公共需求，服务供给总量明显不足。究其原因：一是缺少企业、社会组织与个人等市场主体的参与。公共服务作为一种无形公共物品，其非竞争和非排它的特点决定了市场定价的困难性。而且，大陆在市场准入方面设定标准较高，还缺乏对产权的制度性保护，市场主体很难进入农村公共服务供给领域。在福建，只有经济较为发达的晋江地区能够凭借其侨乡优势，通过政府、民企、侨资和农户多元供给的模式提供农村公共服务，这是其他农村地区无法做到的。二是农村服务的供给模式不完善。如今，“一事一议”的自治化供给模式是福建农村村民委员会提供公共服务的主要模式。公共服务非排他的特点致使农民产生“搭便车”心理，在这一供给模式的具体实施中频繁出现干部怕麻烦、怕意见难统一、怕钱难筹和群众怕议事方案不公开、怕议事程序不民主、怕工程质量不过关等现象。三是非政府组织发展不成熟。大陆在市场准入和行政审批等方面手续繁琐、审查严格，社会中介组织发展较慢。福建省虽然响应国家号召，在社会组织的登记和管理制度上取得了一定成效，但总体看来，信誉良好、符合供给条件的社会中介组织数量仍然较少，一定程度上给非公市场主体进人农村公共服务供给领域造成了障碍。
（三）科层制管理模式造成农村公共服务供给结构失衡
与大陆的其他大部分省份一样，福建的农村公共服务供给也实行垂直单向式和科层式管理。首先，“自上而下”的决策方式是这一模式的突出特点，强制命令式的决策机制忽视甚至排斥农民对公共事务的参与，导致农村公共服务供给与农村现实需求脱节，造成供给结构失衡，供给过剩和部分短缺现象并存。其次，科层制的管理决策模式为一些地方政府领导追求政绩提供了便利。在个人利益驱动下，部分地方政府领导热衷于见效快的短期“硬性”公共产品和服务，而忽略农民切实需要的“软性”公共服务。以屏南、上杭等福建经济发展相对滞后的山区县市为例，其乡镇政府官员为追求个人政治升迁，对小型水电站建设、农村电网改造等易出政绩的基础设施服务较为重视，而对农业科技、信息服务、医疗保健等与农民生活切身相关的公共服务则投入不足，使得农村公共服务供给不但在总量上严重不足，还存在供给结构不平衡的现象。
（四）监督管理机制不成熟导致公共服务供给效率低下
目前，大陆的财政部门承担着农村公共服务供给的监督责任，监督主体和监督环节的薄弱是农村公共服务建设的“漏洞”之一。首先，包括审计制度、舆论监督以及责任追究在内的社会民主监督机制尚未健全，广大群众尤其是农民自身的监督意识和民主观念尚未形成，非政府组织和公民的监管力度都较为薄弱，服务质量低劣、政府官员受贿等现象频频出现，很大程度上影响了农村公共服务体系的规范化发展。其次，政府对营利组织的供给行为监管不力。以福建为例，只有少部分较为发达的农村地区有社会组织和私营企业参与公共服务供给，而这些地区对市场供给主体尚未形成高效系统的管理和监控，给了一些企业谋取私人利益的机会，它们随意提高服务“收费”标准，违背了公共服务的公益性原则，也给农民造成了较大的经济负担。再次，由于农村公共服务的供给主体多为乡镇基层政府或其他中小型社会组织，其综合素质与能力往往不高，长远规划的缺乏和执行力度的不足常导致社会资源配置失灵，造成农村公共服务供给效率低下。
三、台湾经验对大陆农村公共服务体系建设的启示
完善农村公共服务体系有利于社会主义新农村的建设，促进区域协调稳定发展。为了提高大陆农村公共服务的供给质量和效率，我们可以借鉴台湾的成功经验，完善管理制度，制定法律规划，实现农村经济发展与社会效益的“双赢”。
（一）完善公共财政体制，加强农村公共服务体系建设的财政支持
大陆可借鉴台湾地区的成功经验，结合大陆农村地区的发展情况和具体需求，不断完善公共财政体制。一方面，应明确合理地划分各级政府间的事权与财权，合理定位各级政府的公共服务支出范围。对农村地区而言，全国性农业技术推广、医疗卫生和人口计生等全国性公共服务应由中央政府提供，以促进城乡和区域基本公共服务均等化的实现，乡镇基层政府则主要负责各自辖区内的其他公共服务供给。中央与基层共同承担的公共服务事项也应做到分工明确，属于中央职权范围内的事项由中央直接提供，属于基层职权范围内的事项由基层统一提供，避免因责任模糊而出现的职能“越位”和“缺位”现象。另一方面，应逐步实行均等化下带有倾斜性的农村公共服务投入机制。进一步加大公共资源向农村倾斜力度，新增预算内固定资产投资要优先投向农村基本公共服务项目；加大对偏远贫困地区的基本公共服务财政投入和公共资源配置力度，政府基本公共服务投资项目优先向这些地区倾斜。{2}对国民收入进行科学的分配和调整，加大了对落后农村地区的经济扶持，是保证公共服务均等化供给的必然选择。
（二）建立多元化公共供给机制，提高农村公共服务供给水平
大陆地区应改变以政府为单一主体的“自上而下”供给机制，在农村建立公共服务的多元化网络供给机制，即在公共服务和公共事务治理中，政府、市场、企业、公民和社会组织等主体通过有效沟通与和谐互动形成多样化的协同供给，充分发挥各类供给主体的优势特点，在合作与竞争中保质、保量、高效率地实现农村公共服务供给。为此，政府应放松准入条件，鼓励市场力量进入农村公共服务供给领域。支持企业或非营利性社会组织提供竞争性强、市场反应较快的农村公共服务，通过引入竞争机制提高供给效率。同时，允许外资与民间资本进入该领域，不断拓宽资金来源渠道，保证公共服务的有效供给。而其他关于民生的基础性公共服务，则可以通过传统方式由政府直接生产和提供，或采取特许经营、凭单制、政府补贴等市场运作的形式提供，在一定程度上将政府定价与市场定价相结合，促进社会资源的优化配置。另外，应积极培育和壮大农村基层服务组织，提高农村公共服务的自治化供给能力，鼓励农民自我管理、自我服务。具体而言，可以对社会组织给予政策优惠和资金支持，并通过教育培训强化组织成员在市场营销和法律权益方面的专业知识，规范内部管理，逐步使农村基层组织与农户结成紧密的利益共同体，为农民提供满足农业生产、农民生活与农村文化所需的各种公共服务，切实提高农民生活水平，缩小城乡差距。
（三）健全相关法律规范和监督机制，提升农村公共服务供给效率
政策措施的有效实施离不开相关法律规范的健全和监督管理的加强。首先，应按照现实需要和时代要求修改和完善相关法律法规体系，制定适合农村公共服务供给特点的法律规范，如出台《农村医疗卫生管理条例》《农村最低生活保障制度》等，为农村公共服务供给提供坚实的法律保障。在制定法律法规后，还应做到有法必依、执法必严。建立一支高水平、高素质的行政执法队伍，落实对执法不严、收贿受贿等违法行为的追究制度和赔偿制度，努力为农村公共服务体系建设创造一个公平、高效的法律环境，保护农民群众的正当权益。其次，要提前制定科学合理的综合规划，把总体规划和具体规划相结合，对农村基础设施、文化体育事业、教育卫生、社会保障、生态景观保护、新时期农村扶贫开发等各方面的服务供给进行合理部署和统筹安排，在试点示范的基础上逐步普及各项改革措施，有层次、有顺序、有重点地指导细部规划的展开，增强公共服务供给的规范性和约束性。在规划过程中，还应加强对农村公共服务供给的决策监督，赋予社会组织、新闻媒体更大的监督职责，培育农民参与民主监督的积极性、主动性和创造性，避免乡镇政府决策的片面性和随意性。再次，应在实践中强化监督管理，完善农村基层干部绩效考核制度。另外，农村公共服务的预算决算体系和社会审计监督也应得到重视，通过加强事前、事中和事后的监督管理落实各个服务项目，有序开展农村公共服务的体系建设。
【注释】 作者简介：张沁（1988—），女，福建福州人，福建师范大学经济学院硕士研究生。
[1]文中的“大陆”指“中国大陆”。
【参考文献】
{1}刘秀玲．农村公共服务体系的现状、问题和对策—基于福建省沿海5地市的调查[J]．西南农业大学学报：社会科学版，2006（12）:105-110.
{2}国务院印发国家基本公共服务体系十二五规划（全文），[EB/OL].（2012-07-20）.http://www.chinanews. com/gn/2012/07-20/4047081.shtml.
{3}黄莉．浅议台湾地区统筹城乡发展的政策经验及其启示[J]．华中师范大学学报：人文社会科学版，2011（4）:17-20.
{4}黄明英．台湾农村建设及经验启示[J]．书屋，2006（12）:12-15.
{5}郑少红，王诗俊，林恩惠，等．借鉴台湾“富丽农村”建设经验加速福建新农村建设[J]．台湾农业探索，2011（12）:19.
{6}单玉丽．台湾建设“富丽农村”的政策措施及其启迪[J]．台湾研究，2006（10）:36-37.
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