陈新民：台湾房屋拆迁的一般处理规则
发布时间：2014-05-22 来源：
【文章来源】 《法学》 2007年第8期
【作者】 陈新民
【作者单位】 台湾“中央研究院”法学所
【摘要】 台湾的拆迁抗争，虽然始终不断，但已经有一套较为定型的处理模式。政府对拆迁户会根据行政执行法，尽到警告及拆迁之义务，而后才会进行强制拆迁行为。对于征收的拆迁，台湾会进行较充分的沟通，协调买卖的可能性，以及尽可能给予较高的补偿费，依法重置价格，以减低民众的抗争。万一民众仍然进行抗争，则依处罚违法聚众的集会由刑法及妨害公务的刑法来处置。不过，台湾是尽量适用比例原则及政治协商的方法，来避免造成不幸的后果。
最近在大陆发生的拆迁“钉子户”的新闻，在台湾受到相当大程度的重视。类似抗拒拆迁的行为，在台湾过去也经常看到。台湾最多产生抗争的案例，是在所谓违章建筑的拆迁之上。台湾在1945年日本战败离开台湾之前，已经将全台湾的土地所有权制度规定得很详尽，土地不是属于公有，就是私有，没有无主地。这也是因为台湾很小，只有36，000平方公里的面积而已，不存在民法无主物、未登记土地所有权而先占取得所有权的可能性。
人民如果在私人土地上非法占用，所有权人势必不会容忍，可以依据民法的规定诉请法院判决，并强制执行。这种类型的占用缺乏正当性，也不会受到任何人民的支持。所以没有太多抗争的事件。
反而在占用公有土地方面，才是拆迁抗争主要产生之处。1949年之后，台湾涌入许多来自大陆的军公教人民，不少宿舍都是临时性质且简陋。这些小区多半盖在公有土地之上。同时，不少民众也违法兴建房舍，当时政府也基于各种理由容忍。等到台湾逐渐发展，城市都市计划推行后，这些旧房舍的拆迁，都会面临抗争的问题。
在一般的拆迁，如果是对合法土地的征收，台湾有一套颇为完整的法制，依据2000年2月2日公布的“土地征收条例”，已经将土地征收的程序完整的规定出来，包括由征收计划的制订公布、补偿费的发给等，都有很清楚的规定，特别是在征收计划公布前，要经过公听会程序，此时民意机关可以扮演很重要的角色。此外征收前还要经过广泛的协商手续，例如可否经过买卖方式或是透过租用、设定地上权方式来取得土地，而不必非征收不可。即使必须征收土地，也要给予公平、合乎市价的补偿费，这也是一般人民最注意之处。由于人民对自有土地视为身家性命，所以土地的价格都必须很迅速的反映市价，每年地方政府都会有专业的地价委员会来评定地价。这个所谓公告地价，也是人民据以缴付地价税的依据。所以是比较公平的地价。
而在实际征收时，还会提高若干的成数，例如现行政策可以高到四成的补偿。至于地面的农作物也按照市价补偿。当然如果土地价格公告太低时，也会引起民众的抗争。例如2004年11月4日，台湾桃园便有300位民众抬棺抗议。2006年10月27日台南县也有上百位民众抗议。这些事情发生后，地价委员会大多调整了地价的幅度。
台湾对于土地价格的评定有许多内部的评价规则，以掌管地价机关的“内政部”而言，便有33个法规可以在网上搜寻到，可以看出来对于土地价格评定的重视。这也是预先对日后征收补偿的准备。
另外，台湾的征收法制还有所谓的买回权制度，土地被征收后，如果征地机关没有依照征收计划来使用土地，原所有权人可以在一定的情况下，以原价买回土地。这也可以给拆迁户多一点期待跟保障。
至于违章建筑的拆迁，是行政执行法的规范内容，拆迁户会受到交出房屋土地或自行拆迁的书面警告以及一定的期间完成此一义务。而后，如不遵守，才会宣告将定期进行强制拆除。因此，这是行政程序法中经常可以看到的公权力强制的行为。
对于违法住宅的拆除，以及违章住户的拆迁，由于居住者大多数是经济上的弱者，许多是除此处外，别无居处。社会颇多同情这些人民。他们的抗争也更激烈。例如外省眷村的拆迁，许多位于市区的老旧眷村，隔邻的地价已是极高，为了市容及交通必须拆迁，但住户几乎没有乐意离开者。台湾政府对于这种类型的拆迁户，多半采取“先建后拆”，先在较便宜的地方兴建国民住宅，安置拆迁户。而后对不愿离开者，采取强制驱离。基本上不会使用武器，而是用警察人力把人架走，用推土机推掉房舍。政府用处理这些昂贵土地的收益的一小部分，来作为安置拆迁户的经费是足够的，所以拆迁户的抗争，多半是讨价还价的手段，例如希望购买国民住宅的补助条件能更好，包括房间更大、价钱更便宜等。但是尽管如此，台湾还是有出现“钉子户”的情形。最近的一次，是发生在约10年前，台北市最后一块大面积的违章建筑群──七号公园预定地进行拆迁。当时的市长陈水扁强力进行，结果引起一位老兵住户上吊自杀的抗议，这件事情在往后陈水扁与马英九进行市长选举时，一再被提起。所以台湾的地方政治人物对于拆迁户的安抚极为重视，也希望千万不能闹出人命。
对于民众抗争的情形，在台湾是运用“集会游行法”的制度来处理。警察会对民众经过三次的举牌警告，告知再不解散，便会根据本法来强制执行驱散民众，同时在场的民众，尤其是领导者，也会依据本法的规定送交法办。这是属于刑事犯罪的范围。在这种行为发生时，警方都会进行搜证、照相，所以转变成为一般民众违法集会的案件。如果民众抗争时，有攻击警察的行为，或是在警察进行驱离行动时，进行反抗，且造成警察受伤的情况，就属于刑法妨害公务的行为，也会移送法办。少掉了一大群旁观民众或是在场助势的民众，其它政府机关进行违章建筑的拆除工作，就容易进行。
关于拆迁户的抗争，也同样会构成妨害公务的行为。台湾过去拆迁违章建筑时，往往有住户用泼粪水、丢石块的方式来抗拒。往往此时会动用防暴警察部队来强行逮捕，而后拆除房屋。就法律的立场而言，对于无权占有者，当然可以毫不犹豫的行使公权力。这是西方式的思维，虽然西方公法学也有比例原则的适用，但对于非法行为还是得靠合法手段来处理。但是对于弱势的族群，也应当给予帮忙。台湾也有发放所谓慰问金的制度。例如为了使征收工程更加顺利，会在征收补偿费上列上一个救济金的项目，对不是征收所有权人给予补偿。例如对于在公有土地上违法占用者，给予拆迁补助。虽然台湾的行政院曾经发函表示反对（2001年台90交字第041383号函），认为此举会违反公平正义，也会鼓励其它人非法占用公有土地，更会使公家财力负担很重。不过这种情形很普遍，尤其在地方议会可以议决征收预算时，经常可以看到这种情形。公权力对于征收的拆迁问题似乎应当实行“法与情理并重”的方式。对于拆迁的必要性，应当进行较长时间的准备与沟通，包括拆迁的必要性应当和拆迁户进行对谈，对于拆迁的条件，应当尽量从优，拆迁户应当先有安排安置处后，才进行拆迁。这应当作为城市建设的重要一环。
在城市进行区域调整的大型建设时，会进行所谓的市区重划。这些原来老市区的居民，绝对必须用心安置其居所。所谓市区重划是，市政府将市区土地作整体的开发与分配，使得城市会有新的面貌，这也是现代都市应有的建设。在重划后的新都市住宅区，应当保留一部份作为安置原来居民之用。一般是在经济价值较差的地段，例如离商业区较远的住宅区。其它商业价值较高的土地可以卖出，作为建设费用。台湾的“土地征收法”也在第59条规定，都市计划变更而使征收土地不再为公用，政府若标售时，应当公告1个月，而经标售后，原财产权人及继承人，可以在决标后的10日内，优先取得同价钱的购买权。但无论如何，对于旧市区的原住民，必须加以安置的义务，是避免造成“钉子户”的主要因素。
为了避免行政机关不合情理的强制执行，应当妥善动用人民代表与协商的机制，让双方有转圜的余地。在台湾，每一次较大规模的拆迁抗争，都可以看到民意代表的出现。民意代表的出现主要是向人民表达他的关心，这有吸引选票的作用；同时，因为民意代表的在场，警察也较会尊重，不至于轻易行使粗暴的行为。同时，各个政党也会出面表示关切，也可以吸引媒体的注意。这说明了靠政治手段的协商，仍是一个最可行的方法。
因此强制拆迁手段应该视为“最后手段”，也唯有当公权力向拆迁户，以及向社会显现、证明出其已经尽了最大的努力来照顾拆迁户的利益，已经进行了最大的诚意及耐心来协调拆迁，到最后仍然无法获得拆迁户的理智配合，此时才可以进行最后的“拔钉子”的强制行为。这样子的公权力，才可以显现出一个进步的法治社会所应有的“执法文明”。
最后，我们可以引用美国一位总统威廉．塔虎托所说的一句名言：“宪法保障最重要的基本权利，除了自由权之外，便是财产权。他与人身自由结合在一起。这对人类文明发展所作出的贡献，远远超过任何人类所创设的其它机制。”来强调国家必须用“割自己肉”的感觉，来体会被征收土地、房屋之人民所遭受的痛苦。
【注释】
*作者单位：台湾“中央研究院”法学所（筹）。
【作者】 陈新民
【作者单位】 台湾“中央研究院”法学所
【摘要】 台湾的拆迁抗争，虽然始终不断，但已经有一套较为定型的处理模式。政府对拆迁户会根据行政执行法，尽到警告及拆迁之义务，而后才会进行强制拆迁行为。对于征收的拆迁，台湾会进行较充分的沟通，协调买卖的可能性，以及尽可能给予较高的补偿费，依法重置价格，以减低民众的抗争。万一民众仍然进行抗争，则依处罚违法聚众的集会由刑法及妨害公务的刑法来处置。不过，台湾是尽量适用比例原则及政治协商的方法，来避免造成不幸的后果。
最近在大陆发生的拆迁“钉子户”的新闻，在台湾受到相当大程度的重视。类似抗拒拆迁的行为，在台湾过去也经常看到。台湾最多产生抗争的案例，是在所谓违章建筑的拆迁之上。台湾在1945年日本战败离开台湾之前，已经将全台湾的土地所有权制度规定得很详尽，土地不是属于公有，就是私有，没有无主地。这也是因为台湾很小，只有36，000平方公里的面积而已，不存在民法无主物、未登记土地所有权而先占取得所有权的可能性。
人民如果在私人土地上非法占用，所有权人势必不会容忍，可以依据民法的规定诉请法院判决，并强制执行。这种类型的占用缺乏正当性，也不会受到任何人民的支持。所以没有太多抗争的事件。
反而在占用公有土地方面，才是拆迁抗争主要产生之处。1949年之后，台湾涌入许多来自大陆的军公教人民，不少宿舍都是临时性质且简陋。这些小区多半盖在公有土地之上。同时，不少民众也违法兴建房舍，当时政府也基于各种理由容忍。等到台湾逐渐发展，城市都市计划推行后，这些旧房舍的拆迁，都会面临抗争的问题。
在一般的拆迁，如果是对合法土地的征收，台湾有一套颇为完整的法制，依据2000年2月2日公布的“土地征收条例”，已经将土地征收的程序完整的规定出来，包括由征收计划的制订公布、补偿费的发给等，都有很清楚的规定，特别是在征收计划公布前，要经过公听会程序，此时民意机关可以扮演很重要的角色。此外征收前还要经过广泛的协商手续，例如可否经过买卖方式或是透过租用、设定地上权方式来取得土地，而不必非征收不可。即使必须征收土地，也要给予公平、合乎市价的补偿费，这也是一般人民最注意之处。由于人民对自有土地视为身家性命，所以土地的价格都必须很迅速的反映市价，每年地方政府都会有专业的地价委员会来评定地价。这个所谓公告地价，也是人民据以缴付地价税的依据。所以是比较公平的地价。
而在实际征收时，还会提高若干的成数，例如现行政策可以高到四成的补偿。至于地面的农作物也按照市价补偿。当然如果土地价格公告太低时，也会引起民众的抗争。例如2004年11月4日，台湾桃园便有300位民众抬棺抗议。2006年10月27日台南县也有上百位民众抗议。这些事情发生后，地价委员会大多调整了地价的幅度。
台湾对于土地价格的评定有许多内部的评价规则，以掌管地价机关的“内政部”而言，便有33个法规可以在网上搜寻到，可以看出来对于土地价格评定的重视。这也是预先对日后征收补偿的准备。
另外，台湾的征收法制还有所谓的买回权制度，土地被征收后，如果征地机关没有依照征收计划来使用土地，原所有权人可以在一定的情况下，以原价买回土地。这也可以给拆迁户多一点期待跟保障。
至于违章建筑的拆迁，是行政执行法的规范内容，拆迁户会受到交出房屋土地或自行拆迁的书面警告以及一定的期间完成此一义务。而后，如不遵守，才会宣告将定期进行强制拆除。因此，这是行政程序法中经常可以看到的公权力强制的行为。
对于违法住宅的拆除，以及违章住户的拆迁，由于居住者大多数是经济上的弱者，许多是除此处外，别无居处。社会颇多同情这些人民。他们的抗争也更激烈。例如外省眷村的拆迁，许多位于市区的老旧眷村，隔邻的地价已是极高，为了市容及交通必须拆迁，但住户几乎没有乐意离开者。台湾政府对于这种类型的拆迁户，多半采取“先建后拆”，先在较便宜的地方兴建国民住宅，安置拆迁户。而后对不愿离开者，采取强制驱离。基本上不会使用武器，而是用警察人力把人架走，用推土机推掉房舍。政府用处理这些昂贵土地的收益的一小部分，来作为安置拆迁户的经费是足够的，所以拆迁户的抗争，多半是讨价还价的手段，例如希望购买国民住宅的补助条件能更好，包括房间更大、价钱更便宜等。但是尽管如此，台湾还是有出现“钉子户”的情形。最近的一次，是发生在约10年前，台北市最后一块大面积的违章建筑群──七号公园预定地进行拆迁。当时的市长陈水扁强力进行，结果引起一位老兵住户上吊自杀的抗议，这件事情在往后陈水扁与马英九进行市长选举时，一再被提起。所以台湾的地方政治人物对于拆迁户的安抚极为重视，也希望千万不能闹出人命。
对于民众抗争的情形，在台湾是运用“集会游行法”的制度来处理。警察会对民众经过三次的举牌警告，告知再不解散，便会根据本法来强制执行驱散民众，同时在场的民众，尤其是领导者，也会依据本法的规定送交法办。这是属于刑事犯罪的范围。在这种行为发生时，警方都会进行搜证、照相，所以转变成为一般民众违法集会的案件。如果民众抗争时，有攻击警察的行为，或是在警察进行驱离行动时，进行反抗，且造成警察受伤的情况，就属于刑法妨害公务的行为，也会移送法办。少掉了一大群旁观民众或是在场助势的民众，其它政府机关进行违章建筑的拆除工作，就容易进行。
关于拆迁户的抗争，也同样会构成妨害公务的行为。台湾过去拆迁违章建筑时，往往有住户用泼粪水、丢石块的方式来抗拒。往往此时会动用防暴警察部队来强行逮捕，而后拆除房屋。就法律的立场而言，对于无权占有者，当然可以毫不犹豫的行使公权力。这是西方式的思维，虽然西方公法学也有比例原则的适用，但对于非法行为还是得靠合法手段来处理。但是对于弱势的族群，也应当给予帮忙。台湾也有发放所谓慰问金的制度。例如为了使征收工程更加顺利，会在征收补偿费上列上一个救济金的项目，对不是征收所有权人给予补偿。例如对于在公有土地上违法占用者，给予拆迁补助。虽然台湾的行政院曾经发函表示反对（2001年台90交字第041383号函），认为此举会违反公平正义，也会鼓励其它人非法占用公有土地，更会使公家财力负担很重。不过这种情形很普遍，尤其在地方议会可以议决征收预算时，经常可以看到这种情形。公权力对于征收的拆迁问题似乎应当实行“法与情理并重”的方式。对于拆迁的必要性，应当进行较长时间的准备与沟通，包括拆迁的必要性应当和拆迁户进行对谈，对于拆迁的条件，应当尽量从优，拆迁户应当先有安排安置处后，才进行拆迁。这应当作为城市建设的重要一环。
在城市进行区域调整的大型建设时，会进行所谓的市区重划。这些原来老市区的居民，绝对必须用心安置其居所。所谓市区重划是，市政府将市区土地作整体的开发与分配，使得城市会有新的面貌，这也是现代都市应有的建设。在重划后的新都市住宅区，应当保留一部份作为安置原来居民之用。一般是在经济价值较差的地段，例如离商业区较远的住宅区。其它商业价值较高的土地可以卖出，作为建设费用。台湾的“土地征收法”也在第59条规定，都市计划变更而使征收土地不再为公用，政府若标售时，应当公告1个月，而经标售后，原财产权人及继承人，可以在决标后的10日内，优先取得同价钱的购买权。但无论如何，对于旧市区的原住民，必须加以安置的义务，是避免造成“钉子户”的主要因素。
为了避免行政机关不合情理的强制执行，应当妥善动用人民代表与协商的机制，让双方有转圜的余地。在台湾，每一次较大规模的拆迁抗争，都可以看到民意代表的出现。民意代表的出现主要是向人民表达他的关心，这有吸引选票的作用；同时，因为民意代表的在场，警察也较会尊重，不至于轻易行使粗暴的行为。同时，各个政党也会出面表示关切，也可以吸引媒体的注意。这说明了靠政治手段的协商，仍是一个最可行的方法。
因此强制拆迁手段应该视为“最后手段”，也唯有当公权力向拆迁户，以及向社会显现、证明出其已经尽了最大的努力来照顾拆迁户的利益，已经进行了最大的诚意及耐心来协调拆迁，到最后仍然无法获得拆迁户的理智配合，此时才可以进行最后的“拔钉子”的强制行为。这样子的公权力，才可以显现出一个进步的法治社会所应有的“执法文明”。
最后，我们可以引用美国一位总统威廉．塔虎托所说的一句名言：“宪法保障最重要的基本权利，除了自由权之外，便是财产权。他与人身自由结合在一起。这对人类文明发展所作出的贡献，远远超过任何人类所创设的其它机制。”来强调国家必须用“割自己肉”的感觉，来体会被征收土地、房屋之人民所遭受的痛苦。
【注释】
*作者单位：台湾“中央研究院”法学所（筹）。