王桦：台湾地区检警关系研究--以刑事侦查权为视角
发布时间：2014-05-22 来源：
【期刊名称】 《海峡法学》
【作者】 王桦
【作者单位】 福建省人民检察院 【分类】 检察院
【中文关键词】 检警关系，检察官，司法警察，侦查权
【文章编码】 1674-8557（2013）01-0064-07
【文献标识码】 A 【期刊年份】 2013年
【期号】 1 【页码】 64
【摘要】
检警关系的重新定位是海峡两岸司法改革中共同的重要内容。台湾地区深受大陆法系的影响，其通过刑事诉讼、司法官、检察官、司法警察等一系列制度形成了检察官主导侦查的检警合作模式。台湾地区检察官作为侦查主体，指挥司法警察侦查的制度，其制度理念及实务运作是基于侦查活动的司法属性、分权制衡、司法保护人权的需要。台湾地区警察机关争取侦查主体地位的努力从未放弃，检察官的侦查主导地位也遇到了一定的挑战。
【全文】 【法宝引证码】 CLI.A.1172193
检警关系是指检察机关（检察官）和警察机关（刑事警察）在刑事诉讼活动中的角色定位以及相互间的合作与制约关系，主要体现为侦查权力和侦查资源在这两个机关间的分配关系，也体现在分属不同组织体系的检察机关（检察官）、警察机关（警察）在刑事侦查活动中行使国家法定职权而发生的权责义务关系。海峡两岸同源分流，因历史和现实的原因，分别发展出独具特色的检察制度。他山之石，可以攻玉。对台湾地区检警关系进行理论和实务的考察，对于重构祖国大陆地区的检警关系有着现实的借鉴意义。
一、台湾地区检察机关和检察官的角色定位
台湾地区检察制度起源于清末1906年。1945年，国民党政府接管台湾地区，同年11月1日“中华民国”检察制度正式在台湾地区实施。经过100多年的发展变迁，台湾地区已形成了独具特色的检察制度。上世纪80年代，台湾地区检察制度又经历了2次大的变革。{1}7 1980年7月“法院组织法”进行修正，实行“审检分隶”，开始单独设置检察机关，高等以下法院改隶于“司法院”，高等以下法院检察处与最高法院检察署仍留于改名后的“行政院法务部”。1989年12月，进一步将各级检察处更名为检察署，机关首长由首席检察官更名为检察长，最高法院检察署检察长则改称“检察总长”。
根据“刑事诉讼法”和“法院组织法”，台湾地区实行三审终审制，检察机关与法院对应配置，设三级检察署，分别为：1．各地方法院检察署；2．台湾地区高等法院检察署本署及高雄、花莲、台中、台南、智慧财产分院检察署、福建高等法院金门分院检察署；3.“最高法院检察署”。检察机关性质属于司法机关，各级检察署的经费预算也是比照法院独立编列。各级法院检察署不按行政区划设置，不受地方政府管辖，组织人事和政策上直接隶属于“行政院法务部”。“法务部长”主管检察官人事任免、检察政策制定和检察行政业务监督，但不得干预具体个案。检察总长和各级检察长对本署及下级检察署根据检察一体和上命下从原则，自上而下行使检察业务的指挥监督权。
台湾地区采取大陆法系之司法官一元化制度。“司法人员人事条例”规定，检察官与法官一样，为司法官，属于特种公务员，两者的选任、养成、身份保障和福利待遇制度相同。成为司法官，要求具有较高的法律专业素养。2012年，台湾地区颁布了“法官法”，该法第十章对检察官制度作了专门的规定。该法第86条规定，检察官代表国家依法追诉处罚犯罪，为维护社会秩序之公益代表人。“法官法”强化了司法官的专业化程度，废除了长期沿用的参照公务人员确定司法官职等的办法，明确司法官不列官等、职等，其俸给分本俸、专业加给、职等加给、职务加给及地域加给，均以月计之。有关法官任用、养成、遴选、晋级、考核、迁调、评鉴、奖惩、身分保障、福利待遇、进修考察、司法伦理监督等规定准用于检察官。台湾地区检察官有严格的员额编制，人数有限。根据台湾地区检察官协会提供的数据，截止2008年底，全台的检察官实有人数为1225人。
检察官不仅是法律职称，性质上更是独任官署，内部受检察一体原则制约，对外则独立于法院和各级行政机关，依法独立行使检察权，检察权属于司法权。台湾地区“法院组织法”规定：“检察官之职权如左：一、实施侦查、提起公诉、实行公诉、协助自诉、担当自诉及指挥刑事裁判之执行。二、其它法令所定职务之执行”。
二、台湾地区司法警察制度
台湾地区的警察制度是在清朝末期产生的，但要比检察制度产生的稍早，这是因为警察不仅具有刑事诉讼的职能，更具有治安的职能。因此警察的产生首先是维护社会治安的需要。国民政府的刑事诉讼、检警关系基本上继承了清末以来的模式，但有一定的变化。在国民党一党专政时期，警察制度得到了迅速的发展，不但进一步完备了从中央到地方的警察网，使之更加趋于严密，而且逐步完善了警察的内部管理体制，健全了警察的社会管理职能。国民党政府将北洋政府的内务部改为内政部，总管全国警察事务，是警政最高主管机关，亦为行政院各部委之首。警察机构设置更加齐全，警种也比较丰富，除了治安巡警外，还有刑事警察、外事警察、司法警察、消防警察、政务警察、卫生警察、税务警察、盐务警察、矿业渔业及森林警察、铁路警察、交通及航空警察等专业警察。{2}49
现在台湾地区警察的主要任务是维护治安。根据台湾地区“警察法”，警察任务是依法维持公共秩序，保护社会安全，防止一切危害，促进人民福利。警察的任职条件及身份待遇与普通公务员相同。无论任职条件、文化程度、法律素养以及身份和地位保障，警察与司法官都有明显的差距。
根据“警察法”，协助侦查犯罪的刑事警察，应受检察官之指挥调度。台湾地区司法警察单位主要指“内政部警政署”、“内政部海巡署”、“法务部调查局”和“宪兵队”，并存在司法警察官和司法警察之分。司法警察官依官阶分为两种，其一是于其管辖区域内有协助检察官、法官执行职务之责的市长、县长、设治局长；警察厅长、警保处长、警察局长或警察大队长以上长官；宪兵队营长以上长官，其二是应听从检察官、法官之指挥，执行职务的警察分局长或警察队长以下官长，宪兵队连长以下官长，铁路、森林、渔业、矿业或其他各种专业警察机关之警察官长，海关、盐场之巡缉队官长。司法警察则是指应受检察官、推事之命令执行职务的警长、警士和宪兵，此外，还包括一些依特定法令得行使司法警察官和司法警察职务的人员。地方警察单位均按行政区划设置，人员和经费也是如此。与侦查犯罪有关的警察职权有违警处分、协助侦查犯罪、执行搜索、扣押、拘提及逮捕等。同时，不论警察个人还是警察单位，在执行职务时都必须严格遵守上命下从原则，这与司法官独立执行职务也有本质的区别。
三、检察官主导侦查的检警合作关系
（一）台湾地区检察官是刑事诉讼法框架内的侦查主体
台湾地区的检警关系是典型的检察官指挥侦查模式，或者称检察官主导侦查模式。检察官是刑事诉讼法上的侦查主体，司法警察机关是侦查辅助机关，检察官与司法警察合作侦查犯罪时，后者是前者的助手，须听从其指挥和监督。台湾地区学者将这种检警关系很形象地比喻为“将兵关系”。
台湾地区“刑事诉讼法”第228条第1项规定：检察官因告诉、告发、自首或其它情事知有犯罪嫌疑者，应即开始侦查；而警政署长、警察局长或警察总队总队长、宪兵队队长或其它依法令得行使司法警察官职权之人，例如调查局局长、各处站主任等。依同法229条规定则为司法警察官，有协助检察官侦查犯罪之职权；至于一般警察、调查员或宪兵等则为司法警察，属于应受检察官之命令而侦查犯罪之人。由此架构可以看出台湾地区刑事诉讼制度上的侦查主体，在法制设计上为检察官。任何层级的司法警察官或警察，在侦查犯罪方面都受检察官的指挥与监督，其与欧陆法系创设检察官制度的目的相同，皆在于以受严格法律训练并受法律拘束之公正客观官署，监督并控制警察活动的合法性，以保护人民权益不受非法侵害。检察官在侦查犯罪时，有指挥调度司法警察官和命令司法警察的权力；司法警察则被视为检察官的助手，有协助侦查犯罪的职责，但没有独立的侦查权限。台湾地区“法院组织法”第76条和“调度司法警察条例”第1条均规定，检察官得调度司法警察，法官于办理刑事案件时，亦同。
在台湾地区，检察官是刑事诉讼活动的当事人，对刑事案件拥有广泛的职权：检察官是侦查活动的发动者，对刑事案件有起诉、不起诉和缓起诉的处分权；侦查中，检察官有侦讯、相验、勘验权，对传唤、拘提、通缉、责付、交保、查封、扣押等强制处分有决定权，对重大强制处分权如羁押、搜索和监听的声请权；检察官就刑事案件收集和补查证据对司法警察有发交权。检察官对于司法警察官或司法警察移送或报告的案件，认为调查未完备者，得将卷证发回，命其补足，或发交其他司法警察官或司法警察调查。司法警察官或司法警察应于补足或调查后，再行移送或报告。对于前项之补足或调查，检察官得限定时间。同时，检察官对司法警察有要求其主管单位给予奖惩的权力。“警察法”规定，司法警察受检察官之命执行职务时，如有废弛职务情事，其主管长官应接受检察官之提请依法予以惩处。
台湾地区司法警察没有独立的侦查权限，但负有协助检察官侦查的职权，有服从检察官指挥和监督的义务，有向检察官报告侦查作为的义务。司法警察对于强制处分部分也只有执行权和声请权，缺乏侦查的发动权和撤案权，即使对被告也只有通知其接受询问的权力。台湾地区“刑事诉讼法”规定，司法警察对被告及被告以外之人制作的侦询笔录，除依法有特别可信的情形外，不具有诉讼法的证据能力。司法警察甚至没有独立的勘验权，只能协助检察官进行勘验，其独立制作的勘验笔录因其缺乏司法官资格也没有证据能力。
为弥补检察官人力不足，台湾地区于1999年修法增设了检察事务官襄助检察官办案制度。“法院组织法”第66条规定，检察事务官受检察官之指挥，处理下列事务：1．实施搜索、扣押、勘验或执行拘提；2．询问告诉人、告发人、被告、证人或鉴定人；3.襄助检察官执行其他第60条职权。检察事务官执行前项前二项事务，视为“刑事诉讼法”之司法警察官。检察事务官作为检察机关所属的办案辅助人力资源，渐渐成为检察机关制衡司法警察机关消极懈怠的嫡系部队。
（二）台湾地区检警系统关于侦查主体的争论
在台湾地区，虽然法律规定侦查以检察官为主，司法警察官或司法警察为辅，但在侦查实务中客观上存在着司法警察官或司法警察承担大量具体搜证作为的现象。在具体案件中，往往是司法警察官或司法警察不待检察官的指挥命令，即直接进行调查犯罪嫌疑人的犯罪情形并收集证据，除重大或严重影响社会秩序案件由检察官亲自坐镇指挥外，绝大部分刑事案件的侦查，均由司法警察官或司法警察进行。学界有观点据此认为台湾地区法律规定与实际不相符，事实上存在双侦查主体，即称检察官为侦查权的“形式主体”，称警察为侦查权的“实质主体”，并主张从立法上赋予司法警察独立的侦查权限和侦查主体资格，使其与检察官之间构成彼此相互协助的“双侦查主体”，即以侦查“伙伴关系”取代“将兵关系”。{3}26
台湾地区板桥地方法院检察署检察长蔡碧玉也承认：“检警关系因检警任务上之差异性，专业功能及组织隶属之不同，在合作关系上形成紧张状态。一方面司法警察本于组织及专业化侦查技术上之优势，在第一线犯罪对抗之处理上，较能掌控犯罪现场、缉捕犯罪嫌疑人及搜集证据，实际上经常先于检察官实施犯罪侦查；另一方面检察官在法律上对于司法警察侦查案件固有完全之指挥监督权，然因检警组织隶属之分离，欠缺行政机关内部之直接纪律监督权能，其指令权有被架空之趋势，因此司法警察但求消极不拒绝检察官之指令，却缺乏动力积极配合检察官之侦查工作。而检察官则因受有严格之法律训练，善于证据之法律评价及逻辑思维，并因对案件负有起诉与否之最终决定权，故经常不满意司法警察所搜集之证据及对案件所持之法律意见”。{4}
可见，台湾地区检察机关在检警关系中虽然始终处于优势地位，检察官对司法警察享有广泛的指挥权，但是警、调等司法警察单位对于检察官侦查指挥权始终存有消极抵触心态，其争取立法上之侦查主体地位的努力也从未放弃。
由于检察官坐拥法律的授权，是立法上唯一合法的侦查主体，又是刑事诉讼法上的当事人（“刑事诉讼法”规定：本法称刑事诉讼之当事人者，谓检察官、自诉人、被告，司法警察被排除在外。）拥有刑事侦查的一切处分权，可以直接动用公共力量，自己侦查或指挥司法警察侦查。检察权对侦查权的控制渗透到各个侦查环节，离开了检察权，司法警察的侦查活动很难顺利进行。在台湾地区，除拘留、起诉环节外，检察官对司法警察的控制还表现在以下告发、扣押、勘验、侦讯、预侦以及监督和身份检验环节。同时检察机关对警察机关的取证、法律适用活动具有指挥的权力。为了保证检察官对司法警察的指挥权，通过“刑事诉讼法”、“调度司法警察条例”、“检察官与司法警察机关执行职务联系办法”等法律法规作具体的规范。
在具体侦查活动中，司法警察的任务是“搜人搜证”，而检察官的任务侧重于“证据的归纳与筛选”。因此前者的职权主要限于侦查措施的“执行权”和“声请权”，后者则全面拥有侦查活动的“处分权”和“指挥权”。前者是履行搜查的职责，而非行使侦查权，是侦查主体，后者不仅拥有对证据的决定权，还实际上控制着侦查方向、强制措施、侦查节奏、诉讼程序，是真正的侦查主体。所谓“侦查主体”，应该是具有下列两种能力之人，而不只是单纯寻人搜物的能力：第一是搜集证据的能力，即能判断法律构成要件所需要的证据数据，司法警察在寻人搜物方面，当然比检察官更具有活动力，但不能完全代替检察官收集证据；第二是对证据作法律价值判断的能力，亦即搜集到的证据，是否具有法律上构成要件之意义，这个判断权在检察官而不在司法警察。可见，无论是法律规定，还是侦查实务中，居于主导地位，拥有侦查指挥、监督权的都是检察官。司法警察在侦查活动中并没有独立的自主决定权，包括侦查的发动权、强制处分权、撤案权。因此，所谓司法警察也享有侦查权的说法，与法律规定和事实不符。
但是，台湾地区检警关系依然是一种合作的关系。检察官虽为侦查主体，手握重权，而侦查犯罪不仅要结合法律知识、还需要侦查技术与科学知识的整合，各检察署中所配置的法警，重在人犯提领、送回与秩序维护等类似保全的工作，完全没有侦查犯罪之能力与作用，客观上要面对案多人少，有权无能的现状，所以检察官要在犯罪侦查方面有所作为，势必要仰赖警察与调查系统的配合。
（三）台湾地区现行检警关系定位的理论依据
1．受大陆法系传统影响。无论是日据时代，还是国民政府时期的台湾地区法制，都深受欧洲大陆法系的传统影响。法国、德国等欧洲大陆法系国家，普遍采用检察官主导侦查的模式，将警察视同检察官侦查犯罪的助手，警察机关作为检察机关侦查犯罪的辅助机关。台湾地区检察制度虽然在不同时期有不同的内涵，但总体上未脱离大陆法系的传统，始终将侦查大权交由检察官行使，由检察官主导并指挥警察进行侦查。
2．侦查权的司法属性。台湾地区法学理论认为，对犯罪的侦查、起诉和审判均属于司法活动，并将侦查权与具体搜人搜证的侦查活动加以区分，将检察官的侦查权视同战争时的指挥权，而将具体搜人搜证的侦查活动视作战场上的士兵的战斗行为。侦查过程中有关传唤、拘提、通缉、责付、交保、查封、扣押等强制处分权，以及羁押、搜索、监听等重大强制处分权的声请权，均具有司法属性，由具有司法官身份的检察官行使。
检察官在侦查中的作用，不仅仅是指挥警察搜人搜物，收集证据，更重要的是对证据的归纳与筛选，还要提供搜证的方向和专业的法律意见。同时，检察官对于侦查的启动、起诉、缓起诉或不起诉的决定，以及是否决定采取相应的强制处分，都被视为是司法活动，是检察官运用法律专业知识，独立作出实体性或程序性司法判断及处分的过程，具有明显的司法属性。检察官基于司法官属性，在执行职务时须始终基于客观义务，注意维持指挥监督地位，保持一定的法律专业高度和客观公正形象。诸如现场的行动搜证、执行拘捕、迳行搜索等一线侦搜作为，实务上均交由受检察官指挥、监督的司法警察官或检察事务官具体执行，如此，检察官在贯彻侦查意志的同时，与侦查一线保持适度的缓冲空间，有利于掌握危机处理与持续深化侦查的优势。
3．分工制衡的需要。司法警察有庞大的资源，有强大的搜人搜物方面的能力，但法律素养不足。检察官人少权大，有权无能，有丰富的法律专业知识，但资源有限，必须依赖于司法警察的配合，同时受制于法官的监督。因此，司法警察必须听命于检察官，否则就可能是滥权。正是通过检察权对警察权的制约和控制，建立了检察官与司法警察即分工又制衡的检警合作关系。为防止部分警察的消极配合态度，台湾地区通过赋予检察官司法官地位，赋予其广泛的侦查权力和奖惩权，并设置了检察事务官作为补充力量，有效实现了对司法警察的控制。
4．司法保护人权的需要。犯罪侦查是公权力对公民个人权利的强力介入。从保护人权的角度出发，这种公权力必须是司法权，这就意味着，对公民的犯罪侦查、起诉和审判活动都必须由司法机关依法严正、审慎地进行。台湾地区经历了日据时代的警察滥权和国民党政权的“戒严”时期，民众出于对警察专权深怀恐惧，保持着高度的警惕和不信任。反之，具有良好的法律专业背景，作为社会公益的代表和法治国的守护人，检察官是超然、公正、独立行使检察权的司法官，深受民众的信赖。正是基于精致侦查，提高侦查品质，维护司法人权的目的。台湾地区将侦查大权赋予训练有素的检察官，将司法警察定位为协助检察官的其他司法人员。检察官在侦查活动中，也有义务保持客观中立的地位，确保侦查的合法有序进行，既保护被告的人权，也保护警察，避免违法取证，导致证据丧失证据能力。
（四）台湾地区检警关系的法律依据
检警关系在国家法律制度、审前程序、刑事诉讼法律关系中具有重要的地位。台湾地区检警关系的法律依据主要有：“司法院大法官会议”解释、“调度司法警察条例”、“刑事诉讼法”、“检察官与司法警察机关执行职务联系办法之规定”等法律法规。
1．关于检察权司法属性的法律依据
检察官是制宪者遗忘的官制。台湾地区“宪法”在第8、 80、 81条有提到法官，连受到检察官指挥监督之司法警察，都在第8、 108条设有明文，唯独检察官三个字在宪法上看不到。长期以来，台湾地区检察官因此深受身份定位的困扰。{5}4依台湾地区“法院组织法”，检察机关与法院对应配置，性质上属于司法机关，拥有侦查权与公诉权，检察权具有强烈的司法属性，检察官与法官同属于司法官。但是从组织上看，台湾地区的检察机关隶属于“行政院法务部，“法务部”主管检察官人事任免、检察政策制定和检察行政业务监督，所以有学者和团体据此认为检察权在本质上属于行政权，有部分人士甚至质疑检察权的司法属性。检察机关一度不仅面对着警、调单位的争夺侦查主体地位的挑战，更有“司法院”单方面提出“法官法”草案，该草案并不包括检察官的内容，大有将检察官排除在司法官系列之外的用意。台湾地区检察机关和检察官团体为捍卫司法属性进行了不懈的抗争。1995年4月22日，台湾地区司法院大法官会议第392号解释等及时对检察官的司法属性作了明确规定，巩固了检察官的司法官地位及其侦查权的主体地位。
（1）大法官释字392号解释
“……亦即侦查、诉追、审判、刑之执行均属刑事司法之过程，其间代表国家从事“侦查”、“诉追”、“执行”之检察机关，其所行使之职权，目的既亦在达成刑事司法之任务，则在此一范围内之国家作用，当属广义司法之一。
宪法第八条第一项所规定之“司法机关”自非仅指同法第77条所规定之司法机关而言，而系包括检察机关在内之广义司法机关”。
（2）大法官释字第325号解释
“检察官之侦查与法官之刑事审判，同为国家刑罚权正确行使之重要程式，两者具有密切关系，除受检察一体之拘束外，其对外独立行使职权，亦同受保障，本院释字第十三号解释并认实任检察官之保障，除转调外，与实任推事（法官）同，可供参证。上述人员之职权，既应独立行使，自必须在免于外力干涉下独立判断”。
2．检察官指挥调度司法警察的法律依据
司法警察人员协助检察官，或受检察官之指挥、命令侦查犯罪，主要是依据“调度司法警察条例”第1条及“刑事诉讼法”第229、 230、 231条的规定。
检察官的任务为侦查犯罪，警察为预防犯罪，只有在犯罪事实发生后检察官才能指挥、命令司法警察（官），在犯罪预防之阶段检察官并无指挥、命令司法警察（官）的权力。
其一，“刑事诉讼法”第229条则规定：（1）警政署署长、警察局局长或警察总队总队长，（2）宪兵队长官，（3）依法令关于特定事项，得行相当于前二款司法警察官之职权者，于其管辖区域内为司法警察官，有协助检察官侦查犯罪之职权。因此，并非所有警察在任何时地均为司法警察（官），必须依法关于特定事项，才能行使司法警察（官）的职权时，于其管辖区域内才是上述规定的司法警察（官）。各警察机关的人员依其组织法规所规定的犯罪侦查事项范围，从事犯罪侦查时方具备司法警察（官）身份。另外，检察官指挥、命令司法警察（官）侦查犯罪，应依“刑事诉讼法”规定之手段，如搜索、扣押、拘提、逮捕等强制手段，“刑事诉讼法”所未明文规定的执行手段，检察官应不得指挥、命令司法警察（官）执行。实务上，许多犯罪行为具有跨不同地域、管辖范围的性质，检察官的指挥侦办与警察机关协助侦查之间的相关事项，主要是通过“检察官与司法警察机关执行职务联系办法”来解决。
其二，“调度司法警察条例”第1条规定，检察官因办理侦查执行事件，有指挥司法警察官、命令司法警察之权。本条主要是指对于具体个案的指挥调度权，因此检察官指挥、命令司法警察（官）仅能针对具体个案。在实务中，检察官指挥调度司法警察（官）应受到以下限制：（1）检察官的指挥调度必须限定于已发生既存的具体犯罪个案；（2）检察官的指挥调度不得违反各警察机关组织法的规定；（3）检察官于犯罪侦查指挥、命令司法警察（官），应仅限于“刑事诉讼法”所规定之强制手段。有关警力长期调配于检察署，接续协助办理不同案件，或协助办理常态性业务，均与上述规定不符。
四、台湾地区未来检警关系的发展前景
仅从台湾地区检警关系的表象来看，台湾地区检察机关的侦查指挥权如此强大，必然使刑事诉讼三角结构中“诉边”过长。[1]但是实际中，这种情况是不存在的，一方面是因为被告方在证明方面天然优势的存在，另一方面是因为台湾地区的整体诉讼结构设置了预审程序，限制了“诉边”过长，预审法官与刑事审查庭可以决定检察官送交预审的案件是否进入审判程序，其消除了检察官对审查起诉、提起公诉权力的垄断性，因此检察官的核心地位主要限于侦查程序。
伴随着司法警察队伍办案素质的提高，台湾地区岛内不时有要求赋予司法警察轻微刑事案件的初步调查权的立法建议。1997年7月，“司法改革会议”形成共识决议，提出要重新定位检警关系，调整检察官公诉任务与侦查任务的分工，确立以检察官为侦查主导者的检警关系，并确定了一些修法方向：（1）司法警察机关之绩效核分办法必须重新检讨改变；（2）司法警察初步侦查权及无他杀嫌疑相验权；（3）司法警察其侦查作为向检察官报告之义务，检察官侦查指挥监督权；（4）落实检察官案件之发交司法警察（官）搜集或被查证据制度；（5）经落实检察官案件之发交司法警察（官）搜集或被查证据制度具实效，司法警察办案品质已显著提升后，可研采部分轻微案件，在一定条件下经由检察官之授权，司法警察得不移送案件，迳行结案。
由于台湾地区各级法院检察署不按行政区划设置，不受地方政府管辖，组织人事和政策上隶属于“法务部”，总检察长和检察长对本署及下级检察署根据检察一体和上命下从原则，自上而下行使个案的指挥监督权。但是检察官理论上是依法独立行使检察权的独立“官署”，如何确保检察官的独立与中立，并防止检察官在办理案件时滥用职权，特别是接连爆发的检察官涉嫌受贿被收押、与帮派人物同赴韩国济州岛赌博事件及检察总长饮宴应酬争议，对检察机关和检察官的形象都造成了很大的负面影响。如何从法律上和道德伦理上来保证检察机关独立行使检察权，是台湾地区检警关系面临的一个极大的考验。
结语
台湾地区检察官指挥侦查制度的设计理念及实务运作情况与大陆不同，相较于西方其他国家也大不相同。其立法部门为何要置拥有庞大侦查资源和丰富实践经验的警察系统于不顾，反而将侦查大权授予“手无缚鸡之力”的检察官？实务运作中又如何确保警、调单位就能听命于检察官的指挥？如何避免检察官指挥失灵以及警察消极抵触的现象？又如何避免检、警、调沦为利益共同体，失去检察官独立办案的司法属性？限于篇幅，本文研究的笔触没有进一步深入，只是从侦查权的角度对台湾地区检警关系的内涵、法律定位、理论依据和法律依据进行了简要的介绍，以期能为海峡两岸的检察制度的比较研究起抛砖引玉之效。
【注释】
[1]所谓“三角形”的现代刑事诉讼结构，其表征是控诉方与被告对等，法官作为第三方居于其中，踞于其上，公正裁判。在三角形的诉讼结构中，检察机关与警察机关共同行使国家追诉职能，与被告处于对等的地位。虽然检察机关与警察机关在刑事诉讼中有一定的分工，但是从宏观上看，检察机关与警察机关在“三角形”结构中的地位、作用却是一样的，那就是代表国家追究犯罪嫌疑人和被告人的刑事责任。
【参考文献】
{1}林贻影．检察制度比较研究[M]．北京：检察出版版，1998.
{2}种松志．检警关系论[D]．中国政法大学博士学位论文，2006.
{3}万毅．台湾地区检察制度[M]．北京：中国检察出版社，2011.
{4}蔡碧玉．检警关系实务研究[J]．法令月刊，1997（1）.
{5}朱朝亮．检察权之变革与愿景[A]//倪英达，颜大和．海峡两岸检察实务研究[C]．北京：中国检察出版社，2011.
【作者】 王桦
【作者单位】 福建省人民检察院 【分类】 检察院
【中文关键词】 检警关系，检察官，司法警察，侦查权
【文章编码】 1674-8557（2013）01-0064-07
【文献标识码】 A 【期刊年份】 2013年
【期号】 1 【页码】 64
【摘要】
检警关系的重新定位是海峡两岸司法改革中共同的重要内容。台湾地区深受大陆法系的影响，其通过刑事诉讼、司法官、检察官、司法警察等一系列制度形成了检察官主导侦查的检警合作模式。台湾地区检察官作为侦查主体，指挥司法警察侦查的制度，其制度理念及实务运作是基于侦查活动的司法属性、分权制衡、司法保护人权的需要。台湾地区警察机关争取侦查主体地位的努力从未放弃，检察官的侦查主导地位也遇到了一定的挑战。
【全文】 【法宝引证码】 CLI.A.1172193
检警关系是指检察机关（检察官）和警察机关（刑事警察）在刑事诉讼活动中的角色定位以及相互间的合作与制约关系，主要体现为侦查权力和侦查资源在这两个机关间的分配关系，也体现在分属不同组织体系的检察机关（检察官）、警察机关（警察）在刑事侦查活动中行使国家法定职权而发生的权责义务关系。海峡两岸同源分流，因历史和现实的原因，分别发展出独具特色的检察制度。他山之石，可以攻玉。对台湾地区检警关系进行理论和实务的考察，对于重构祖国大陆地区的检警关系有着现实的借鉴意义。
一、台湾地区检察机关和检察官的角色定位
台湾地区检察制度起源于清末1906年。1945年，国民党政府接管台湾地区，同年11月1日“中华民国”检察制度正式在台湾地区实施。经过100多年的发展变迁，台湾地区已形成了独具特色的检察制度。上世纪80年代，台湾地区检察制度又经历了2次大的变革。{1}7 1980年7月“法院组织法”进行修正，实行“审检分隶”，开始单独设置检察机关，高等以下法院改隶于“司法院”，高等以下法院检察处与最高法院检察署仍留于改名后的“行政院法务部”。1989年12月，进一步将各级检察处更名为检察署，机关首长由首席检察官更名为检察长，最高法院检察署检察长则改称“检察总长”。
根据“刑事诉讼法”和“法院组织法”，台湾地区实行三审终审制，检察机关与法院对应配置，设三级检察署，分别为：1．各地方法院检察署；2．台湾地区高等法院检察署本署及高雄、花莲、台中、台南、智慧财产分院检察署、福建高等法院金门分院检察署；3.“最高法院检察署”。检察机关性质属于司法机关，各级检察署的经费预算也是比照法院独立编列。各级法院检察署不按行政区划设置，不受地方政府管辖，组织人事和政策上直接隶属于“行政院法务部”。“法务部长”主管检察官人事任免、检察政策制定和检察行政业务监督，但不得干预具体个案。检察总长和各级检察长对本署及下级检察署根据检察一体和上命下从原则，自上而下行使检察业务的指挥监督权。
台湾地区采取大陆法系之司法官一元化制度。“司法人员人事条例”规定，检察官与法官一样，为司法官，属于特种公务员，两者的选任、养成、身份保障和福利待遇制度相同。成为司法官，要求具有较高的法律专业素养。2012年，台湾地区颁布了“法官法”，该法第十章对检察官制度作了专门的规定。该法第86条规定，检察官代表国家依法追诉处罚犯罪，为维护社会秩序之公益代表人。“法官法”强化了司法官的专业化程度，废除了长期沿用的参照公务人员确定司法官职等的办法，明确司法官不列官等、职等，其俸给分本俸、专业加给、职等加给、职务加给及地域加给，均以月计之。有关法官任用、养成、遴选、晋级、考核、迁调、评鉴、奖惩、身分保障、福利待遇、进修考察、司法伦理监督等规定准用于检察官。台湾地区检察官有严格的员额编制，人数有限。根据台湾地区检察官协会提供的数据，截止2008年底，全台的检察官实有人数为1225人。
检察官不仅是法律职称，性质上更是独任官署，内部受检察一体原则制约，对外则独立于法院和各级行政机关，依法独立行使检察权，检察权属于司法权。台湾地区“法院组织法”规定：“检察官之职权如左：一、实施侦查、提起公诉、实行公诉、协助自诉、担当自诉及指挥刑事裁判之执行。二、其它法令所定职务之执行”。
二、台湾地区司法警察制度
台湾地区的警察制度是在清朝末期产生的，但要比检察制度产生的稍早，这是因为警察不仅具有刑事诉讼的职能，更具有治安的职能。因此警察的产生首先是维护社会治安的需要。国民政府的刑事诉讼、检警关系基本上继承了清末以来的模式，但有一定的变化。在国民党一党专政时期，警察制度得到了迅速的发展，不但进一步完备了从中央到地方的警察网，使之更加趋于严密，而且逐步完善了警察的内部管理体制，健全了警察的社会管理职能。国民党政府将北洋政府的内务部改为内政部，总管全国警察事务，是警政最高主管机关，亦为行政院各部委之首。警察机构设置更加齐全，警种也比较丰富，除了治安巡警外，还有刑事警察、外事警察、司法警察、消防警察、政务警察、卫生警察、税务警察、盐务警察、矿业渔业及森林警察、铁路警察、交通及航空警察等专业警察。{2}49
现在台湾地区警察的主要任务是维护治安。根据台湾地区“警察法”，警察任务是依法维持公共秩序，保护社会安全，防止一切危害，促进人民福利。警察的任职条件及身份待遇与普通公务员相同。无论任职条件、文化程度、法律素养以及身份和地位保障，警察与司法官都有明显的差距。
根据“警察法”，协助侦查犯罪的刑事警察，应受检察官之指挥调度。台湾地区司法警察单位主要指“内政部警政署”、“内政部海巡署”、“法务部调查局”和“宪兵队”，并存在司法警察官和司法警察之分。司法警察官依官阶分为两种，其一是于其管辖区域内有协助检察官、法官执行职务之责的市长、县长、设治局长；警察厅长、警保处长、警察局长或警察大队长以上长官；宪兵队营长以上长官，其二是应听从检察官、法官之指挥，执行职务的警察分局长或警察队长以下官长，宪兵队连长以下官长，铁路、森林、渔业、矿业或其他各种专业警察机关之警察官长，海关、盐场之巡缉队官长。司法警察则是指应受检察官、推事之命令执行职务的警长、警士和宪兵，此外，还包括一些依特定法令得行使司法警察官和司法警察职务的人员。地方警察单位均按行政区划设置，人员和经费也是如此。与侦查犯罪有关的警察职权有违警处分、协助侦查犯罪、执行搜索、扣押、拘提及逮捕等。同时，不论警察个人还是警察单位，在执行职务时都必须严格遵守上命下从原则，这与司法官独立执行职务也有本质的区别。
三、检察官主导侦查的检警合作关系
（一）台湾地区检察官是刑事诉讼法框架内的侦查主体
台湾地区的检警关系是典型的检察官指挥侦查模式，或者称检察官主导侦查模式。检察官是刑事诉讼法上的侦查主体，司法警察机关是侦查辅助机关，检察官与司法警察合作侦查犯罪时，后者是前者的助手，须听从其指挥和监督。台湾地区学者将这种检警关系很形象地比喻为“将兵关系”。
台湾地区“刑事诉讼法”第228条第1项规定：检察官因告诉、告发、自首或其它情事知有犯罪嫌疑者，应即开始侦查；而警政署长、警察局长或警察总队总队长、宪兵队队长或其它依法令得行使司法警察官职权之人，例如调查局局长、各处站主任等。依同法229条规定则为司法警察官，有协助检察官侦查犯罪之职权；至于一般警察、调查员或宪兵等则为司法警察，属于应受检察官之命令而侦查犯罪之人。由此架构可以看出台湾地区刑事诉讼制度上的侦查主体，在法制设计上为检察官。任何层级的司法警察官或警察，在侦查犯罪方面都受检察官的指挥与监督，其与欧陆法系创设检察官制度的目的相同，皆在于以受严格法律训练并受法律拘束之公正客观官署，监督并控制警察活动的合法性，以保护人民权益不受非法侵害。检察官在侦查犯罪时，有指挥调度司法警察官和命令司法警察的权力；司法警察则被视为检察官的助手，有协助侦查犯罪的职责，但没有独立的侦查权限。台湾地区“法院组织法”第76条和“调度司法警察条例”第1条均规定，检察官得调度司法警察，法官于办理刑事案件时，亦同。
在台湾地区，检察官是刑事诉讼活动的当事人，对刑事案件拥有广泛的职权：检察官是侦查活动的发动者，对刑事案件有起诉、不起诉和缓起诉的处分权；侦查中，检察官有侦讯、相验、勘验权，对传唤、拘提、通缉、责付、交保、查封、扣押等强制处分有决定权，对重大强制处分权如羁押、搜索和监听的声请权；检察官就刑事案件收集和补查证据对司法警察有发交权。检察官对于司法警察官或司法警察移送或报告的案件，认为调查未完备者，得将卷证发回，命其补足，或发交其他司法警察官或司法警察调查。司法警察官或司法警察应于补足或调查后，再行移送或报告。对于前项之补足或调查，检察官得限定时间。同时，检察官对司法警察有要求其主管单位给予奖惩的权力。“警察法”规定，司法警察受检察官之命执行职务时，如有废弛职务情事，其主管长官应接受检察官之提请依法予以惩处。
台湾地区司法警察没有独立的侦查权限，但负有协助检察官侦查的职权，有服从检察官指挥和监督的义务，有向检察官报告侦查作为的义务。司法警察对于强制处分部分也只有执行权和声请权，缺乏侦查的发动权和撤案权，即使对被告也只有通知其接受询问的权力。台湾地区“刑事诉讼法”规定，司法警察对被告及被告以外之人制作的侦询笔录，除依法有特别可信的情形外，不具有诉讼法的证据能力。司法警察甚至没有独立的勘验权，只能协助检察官进行勘验，其独立制作的勘验笔录因其缺乏司法官资格也没有证据能力。
为弥补检察官人力不足，台湾地区于1999年修法增设了检察事务官襄助检察官办案制度。“法院组织法”第66条规定，检察事务官受检察官之指挥，处理下列事务：1．实施搜索、扣押、勘验或执行拘提；2．询问告诉人、告发人、被告、证人或鉴定人；3.襄助检察官执行其他第60条职权。检察事务官执行前项前二项事务，视为“刑事诉讼法”之司法警察官。检察事务官作为检察机关所属的办案辅助人力资源，渐渐成为检察机关制衡司法警察机关消极懈怠的嫡系部队。
（二）台湾地区检警系统关于侦查主体的争论
在台湾地区，虽然法律规定侦查以检察官为主，司法警察官或司法警察为辅，但在侦查实务中客观上存在着司法警察官或司法警察承担大量具体搜证作为的现象。在具体案件中，往往是司法警察官或司法警察不待检察官的指挥命令，即直接进行调查犯罪嫌疑人的犯罪情形并收集证据，除重大或严重影响社会秩序案件由检察官亲自坐镇指挥外，绝大部分刑事案件的侦查，均由司法警察官或司法警察进行。学界有观点据此认为台湾地区法律规定与实际不相符，事实上存在双侦查主体，即称检察官为侦查权的“形式主体”，称警察为侦查权的“实质主体”，并主张从立法上赋予司法警察独立的侦查权限和侦查主体资格，使其与检察官之间构成彼此相互协助的“双侦查主体”，即以侦查“伙伴关系”取代“将兵关系”。{3}26
台湾地区板桥地方法院检察署检察长蔡碧玉也承认：“检警关系因检警任务上之差异性，专业功能及组织隶属之不同，在合作关系上形成紧张状态。一方面司法警察本于组织及专业化侦查技术上之优势，在第一线犯罪对抗之处理上，较能掌控犯罪现场、缉捕犯罪嫌疑人及搜集证据，实际上经常先于检察官实施犯罪侦查；另一方面检察官在法律上对于司法警察侦查案件固有完全之指挥监督权，然因检警组织隶属之分离，欠缺行政机关内部之直接纪律监督权能，其指令权有被架空之趋势，因此司法警察但求消极不拒绝检察官之指令，却缺乏动力积极配合检察官之侦查工作。而检察官则因受有严格之法律训练，善于证据之法律评价及逻辑思维，并因对案件负有起诉与否之最终决定权，故经常不满意司法警察所搜集之证据及对案件所持之法律意见”。{4}
可见，台湾地区检察机关在检警关系中虽然始终处于优势地位，检察官对司法警察享有广泛的指挥权，但是警、调等司法警察单位对于检察官侦查指挥权始终存有消极抵触心态，其争取立法上之侦查主体地位的努力也从未放弃。
由于检察官坐拥法律的授权，是立法上唯一合法的侦查主体，又是刑事诉讼法上的当事人（“刑事诉讼法”规定：本法称刑事诉讼之当事人者，谓检察官、自诉人、被告，司法警察被排除在外。）拥有刑事侦查的一切处分权，可以直接动用公共力量，自己侦查或指挥司法警察侦查。检察权对侦查权的控制渗透到各个侦查环节，离开了检察权，司法警察的侦查活动很难顺利进行。在台湾地区，除拘留、起诉环节外，检察官对司法警察的控制还表现在以下告发、扣押、勘验、侦讯、预侦以及监督和身份检验环节。同时检察机关对警察机关的取证、法律适用活动具有指挥的权力。为了保证检察官对司法警察的指挥权，通过“刑事诉讼法”、“调度司法警察条例”、“检察官与司法警察机关执行职务联系办法”等法律法规作具体的规范。
在具体侦查活动中，司法警察的任务是“搜人搜证”，而检察官的任务侧重于“证据的归纳与筛选”。因此前者的职权主要限于侦查措施的“执行权”和“声请权”，后者则全面拥有侦查活动的“处分权”和“指挥权”。前者是履行搜查的职责，而非行使侦查权，是侦查主体，后者不仅拥有对证据的决定权，还实际上控制着侦查方向、强制措施、侦查节奏、诉讼程序，是真正的侦查主体。所谓“侦查主体”，应该是具有下列两种能力之人，而不只是单纯寻人搜物的能力：第一是搜集证据的能力，即能判断法律构成要件所需要的证据数据，司法警察在寻人搜物方面，当然比检察官更具有活动力，但不能完全代替检察官收集证据；第二是对证据作法律价值判断的能力，亦即搜集到的证据，是否具有法律上构成要件之意义，这个判断权在检察官而不在司法警察。可见，无论是法律规定，还是侦查实务中，居于主导地位，拥有侦查指挥、监督权的都是检察官。司法警察在侦查活动中并没有独立的自主决定权，包括侦查的发动权、强制处分权、撤案权。因此，所谓司法警察也享有侦查权的说法，与法律规定和事实不符。
但是，台湾地区检警关系依然是一种合作的关系。检察官虽为侦查主体，手握重权，而侦查犯罪不仅要结合法律知识、还需要侦查技术与科学知识的整合，各检察署中所配置的法警，重在人犯提领、送回与秩序维护等类似保全的工作，完全没有侦查犯罪之能力与作用，客观上要面对案多人少，有权无能的现状，所以检察官要在犯罪侦查方面有所作为，势必要仰赖警察与调查系统的配合。
（三）台湾地区现行检警关系定位的理论依据
1．受大陆法系传统影响。无论是日据时代，还是国民政府时期的台湾地区法制，都深受欧洲大陆法系的传统影响。法国、德国等欧洲大陆法系国家，普遍采用检察官主导侦查的模式，将警察视同检察官侦查犯罪的助手，警察机关作为检察机关侦查犯罪的辅助机关。台湾地区检察制度虽然在不同时期有不同的内涵，但总体上未脱离大陆法系的传统，始终将侦查大权交由检察官行使，由检察官主导并指挥警察进行侦查。
2．侦查权的司法属性。台湾地区法学理论认为，对犯罪的侦查、起诉和审判均属于司法活动，并将侦查权与具体搜人搜证的侦查活动加以区分，将检察官的侦查权视同战争时的指挥权，而将具体搜人搜证的侦查活动视作战场上的士兵的战斗行为。侦查过程中有关传唤、拘提、通缉、责付、交保、查封、扣押等强制处分权，以及羁押、搜索、监听等重大强制处分权的声请权，均具有司法属性，由具有司法官身份的检察官行使。
检察官在侦查中的作用，不仅仅是指挥警察搜人搜物，收集证据，更重要的是对证据的归纳与筛选，还要提供搜证的方向和专业的法律意见。同时，检察官对于侦查的启动、起诉、缓起诉或不起诉的决定，以及是否决定采取相应的强制处分，都被视为是司法活动，是检察官运用法律专业知识，独立作出实体性或程序性司法判断及处分的过程，具有明显的司法属性。检察官基于司法官属性，在执行职务时须始终基于客观义务，注意维持指挥监督地位，保持一定的法律专业高度和客观公正形象。诸如现场的行动搜证、执行拘捕、迳行搜索等一线侦搜作为，实务上均交由受检察官指挥、监督的司法警察官或检察事务官具体执行，如此，检察官在贯彻侦查意志的同时，与侦查一线保持适度的缓冲空间，有利于掌握危机处理与持续深化侦查的优势。
3．分工制衡的需要。司法警察有庞大的资源，有强大的搜人搜物方面的能力，但法律素养不足。检察官人少权大，有权无能，有丰富的法律专业知识，但资源有限，必须依赖于司法警察的配合，同时受制于法官的监督。因此，司法警察必须听命于检察官，否则就可能是滥权。正是通过检察权对警察权的制约和控制，建立了检察官与司法警察即分工又制衡的检警合作关系。为防止部分警察的消极配合态度，台湾地区通过赋予检察官司法官地位，赋予其广泛的侦查权力和奖惩权，并设置了检察事务官作为补充力量，有效实现了对司法警察的控制。
4．司法保护人权的需要。犯罪侦查是公权力对公民个人权利的强力介入。从保护人权的角度出发，这种公权力必须是司法权，这就意味着，对公民的犯罪侦查、起诉和审判活动都必须由司法机关依法严正、审慎地进行。台湾地区经历了日据时代的警察滥权和国民党政权的“戒严”时期，民众出于对警察专权深怀恐惧，保持着高度的警惕和不信任。反之，具有良好的法律专业背景，作为社会公益的代表和法治国的守护人，检察官是超然、公正、独立行使检察权的司法官，深受民众的信赖。正是基于精致侦查，提高侦查品质，维护司法人权的目的。台湾地区将侦查大权赋予训练有素的检察官，将司法警察定位为协助检察官的其他司法人员。检察官在侦查活动中，也有义务保持客观中立的地位，确保侦查的合法有序进行，既保护被告的人权，也保护警察，避免违法取证，导致证据丧失证据能力。
（四）台湾地区检警关系的法律依据
检警关系在国家法律制度、审前程序、刑事诉讼法律关系中具有重要的地位。台湾地区检警关系的法律依据主要有：“司法院大法官会议”解释、“调度司法警察条例”、“刑事诉讼法”、“检察官与司法警察机关执行职务联系办法之规定”等法律法规。
1．关于检察权司法属性的法律依据
检察官是制宪者遗忘的官制。台湾地区“宪法”在第8、 80、 81条有提到法官，连受到检察官指挥监督之司法警察，都在第8、 108条设有明文，唯独检察官三个字在宪法上看不到。长期以来，台湾地区检察官因此深受身份定位的困扰。{5}4依台湾地区“法院组织法”，检察机关与法院对应配置，性质上属于司法机关，拥有侦查权与公诉权，检察权具有强烈的司法属性，检察官与法官同属于司法官。但是从组织上看，台湾地区的检察机关隶属于“行政院法务部，“法务部”主管检察官人事任免、检察政策制定和检察行政业务监督，所以有学者和团体据此认为检察权在本质上属于行政权，有部分人士甚至质疑检察权的司法属性。检察机关一度不仅面对着警、调单位的争夺侦查主体地位的挑战，更有“司法院”单方面提出“法官法”草案，该草案并不包括检察官的内容，大有将检察官排除在司法官系列之外的用意。台湾地区检察机关和检察官团体为捍卫司法属性进行了不懈的抗争。1995年4月22日，台湾地区司法院大法官会议第392号解释等及时对检察官的司法属性作了明确规定，巩固了检察官的司法官地位及其侦查权的主体地位。
（1）大法官释字392号解释
“……亦即侦查、诉追、审判、刑之执行均属刑事司法之过程，其间代表国家从事“侦查”、“诉追”、“执行”之检察机关，其所行使之职权，目的既亦在达成刑事司法之任务，则在此一范围内之国家作用，当属广义司法之一。
宪法第八条第一项所规定之“司法机关”自非仅指同法第77条所规定之司法机关而言，而系包括检察机关在内之广义司法机关”。
（2）大法官释字第325号解释
“检察官之侦查与法官之刑事审判，同为国家刑罚权正确行使之重要程式，两者具有密切关系，除受检察一体之拘束外，其对外独立行使职权，亦同受保障，本院释字第十三号解释并认实任检察官之保障，除转调外，与实任推事（法官）同，可供参证。上述人员之职权，既应独立行使，自必须在免于外力干涉下独立判断”。
2．检察官指挥调度司法警察的法律依据
司法警察人员协助检察官，或受检察官之指挥、命令侦查犯罪，主要是依据“调度司法警察条例”第1条及“刑事诉讼法”第229、 230、 231条的规定。
检察官的任务为侦查犯罪，警察为预防犯罪，只有在犯罪事实发生后检察官才能指挥、命令司法警察（官），在犯罪预防之阶段检察官并无指挥、命令司法警察（官）的权力。
其一，“刑事诉讼法”第229条则规定：（1）警政署署长、警察局局长或警察总队总队长，（2）宪兵队长官，（3）依法令关于特定事项，得行相当于前二款司法警察官之职权者，于其管辖区域内为司法警察官，有协助检察官侦查犯罪之职权。因此，并非所有警察在任何时地均为司法警察（官），必须依法关于特定事项，才能行使司法警察（官）的职权时，于其管辖区域内才是上述规定的司法警察（官）。各警察机关的人员依其组织法规所规定的犯罪侦查事项范围，从事犯罪侦查时方具备司法警察（官）身份。另外，检察官指挥、命令司法警察（官）侦查犯罪，应依“刑事诉讼法”规定之手段，如搜索、扣押、拘提、逮捕等强制手段，“刑事诉讼法”所未明文规定的执行手段，检察官应不得指挥、命令司法警察（官）执行。实务上，许多犯罪行为具有跨不同地域、管辖范围的性质，检察官的指挥侦办与警察机关协助侦查之间的相关事项，主要是通过“检察官与司法警察机关执行职务联系办法”来解决。
其二，“调度司法警察条例”第1条规定，检察官因办理侦查执行事件，有指挥司法警察官、命令司法警察之权。本条主要是指对于具体个案的指挥调度权，因此检察官指挥、命令司法警察（官）仅能针对具体个案。在实务中，检察官指挥调度司法警察（官）应受到以下限制：（1）检察官的指挥调度必须限定于已发生既存的具体犯罪个案；（2）检察官的指挥调度不得违反各警察机关组织法的规定；（3）检察官于犯罪侦查指挥、命令司法警察（官），应仅限于“刑事诉讼法”所规定之强制手段。有关警力长期调配于检察署，接续协助办理不同案件，或协助办理常态性业务，均与上述规定不符。
四、台湾地区未来检警关系的发展前景
仅从台湾地区检警关系的表象来看，台湾地区检察机关的侦查指挥权如此强大，必然使刑事诉讼三角结构中“诉边”过长。[1]但是实际中，这种情况是不存在的，一方面是因为被告方在证明方面天然优势的存在，另一方面是因为台湾地区的整体诉讼结构设置了预审程序，限制了“诉边”过长，预审法官与刑事审查庭可以决定检察官送交预审的案件是否进入审判程序，其消除了检察官对审查起诉、提起公诉权力的垄断性，因此检察官的核心地位主要限于侦查程序。
伴随着司法警察队伍办案素质的提高，台湾地区岛内不时有要求赋予司法警察轻微刑事案件的初步调查权的立法建议。1997年7月，“司法改革会议”形成共识决议，提出要重新定位检警关系，调整检察官公诉任务与侦查任务的分工，确立以检察官为侦查主导者的检警关系，并确定了一些修法方向：（1）司法警察机关之绩效核分办法必须重新检讨改变；（2）司法警察初步侦查权及无他杀嫌疑相验权；（3）司法警察其侦查作为向检察官报告之义务，检察官侦查指挥监督权；（4）落实检察官案件之发交司法警察（官）搜集或被查证据制度；（5）经落实检察官案件之发交司法警察（官）搜集或被查证据制度具实效，司法警察办案品质已显著提升后，可研采部分轻微案件，在一定条件下经由检察官之授权，司法警察得不移送案件，迳行结案。
由于台湾地区各级法院检察署不按行政区划设置，不受地方政府管辖，组织人事和政策上隶属于“法务部”，总检察长和检察长对本署及下级检察署根据检察一体和上命下从原则，自上而下行使个案的指挥监督权。但是检察官理论上是依法独立行使检察权的独立“官署”，如何确保检察官的独立与中立，并防止检察官在办理案件时滥用职权，特别是接连爆发的检察官涉嫌受贿被收押、与帮派人物同赴韩国济州岛赌博事件及检察总长饮宴应酬争议，对检察机关和检察官的形象都造成了很大的负面影响。如何从法律上和道德伦理上来保证检察机关独立行使检察权，是台湾地区检警关系面临的一个极大的考验。
结语
台湾地区检察官指挥侦查制度的设计理念及实务运作情况与大陆不同，相较于西方其他国家也大不相同。其立法部门为何要置拥有庞大侦查资源和丰富实践经验的警察系统于不顾，反而将侦查大权授予“手无缚鸡之力”的检察官？实务运作中又如何确保警、调单位就能听命于检察官的指挥？如何避免检察官指挥失灵以及警察消极抵触的现象？又如何避免检、警、调沦为利益共同体，失去检察官独立办案的司法属性？限于篇幅，本文研究的笔触没有进一步深入，只是从侦查权的角度对台湾地区检警关系的内涵、法律定位、理论依据和法律依据进行了简要的介绍，以期能为海峡两岸的检察制度的比较研究起抛砖引玉之效。
【注释】
[1]所谓“三角形”的现代刑事诉讼结构，其表征是控诉方与被告对等，法官作为第三方居于其中，踞于其上，公正裁判。在三角形的诉讼结构中，检察机关与警察机关共同行使国家追诉职能，与被告处于对等的地位。虽然检察机关与警察机关在刑事诉讼中有一定的分工，但是从宏观上看，检察机关与警察机关在“三角形”结构中的地位、作用却是一样的，那就是代表国家追究犯罪嫌疑人和被告人的刑事责任。
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