冯博：台湾地区金融消费者保护法律改革及对大陆的启示
发布时间：2014-05-22 来源：
【期刊名称】 《天津法学》
【英文标题】 The Reform of Taiwan Financial Consumer Protection Law and Implication for Mainland
【作者】 冯博 【作者单位】 天津财经大学
【分类】 消费者权益保护法与产品质量法 【中文关键词】 台湾，次赁危机，金融消费者，独立性
【英文关键词】 taiwan;subprime crisis;financial consumers;independence
【文章编码】 1674-828X（2013）01-0065-05
【文献标识码】 A 【期刊年份】 2013年
【期号】 1 【页码】 65
【摘要】
次赁危机之后，世界各主要国家相继进行了以“保护金融消费者”为核心的金融法律改革活动。我国的台湾地区也于2011年6月颁布了《金融消费者保护法》，这部法律主要厘清了“金融消费者”的法律概念，设置了金融消费纠纷解决机制，突出了金融消费者保护的独立性改革趋势。我国大陆地区应充分借鉴台湾地区保护金融消费者的举措，尽快完善金融消费者保护法律体系，以推进金融监管体制的改革。
【英文摘要】
After the subprime crisis, major countries in the world have conducted activities of financial legal reform taking "protecting financial consumers" as the core. Financial Consumer Protection Act was enacted in China's Taiwan region in June 2011．The law clarifies the legal concept of "financial consumers", sets up a financial consumer dispute resolution mechanism, highlights the independence of the reform trend for the financial consumer protection. Mainland China should make full use of measures of financial consumer protection in Taiwan, as soon as possible to improve the legal system of financial consumer protection, to promote the reform of the financial regulatory system.
【全文】 【法宝引证码】 CLI.A.1176685
在次贷危机中，一些投资银行利用金融消费者在信息、资金及专业知识上的劣势，与金融消费者进行具有欺诈性的交易行为，这不仅损害了无数普通消费者的切身利益，同时也给金融市场乃至整个经济带来了灾难性后果。世界各主要国家在对次贷危机的根源进行反思后，均认为金融消费者保护法律制度的缺失是诱发危机的重要原因之一，为了重树金融消费者对金融市场的信心，应将“建立或完善金融消费者保护法律体系”作为金融改革的重点及突破口。我国的台湾地区针对国际金融法律改革趋势和本土情况，于2011年颁布了《金融消费者保护法》及相关实施细则，其中关于“金融消费者”的界定和金融消费纠纷解决机构的设立等内容具有一定创新性和实用性。近年来，我国大陆地区也相继出现了金融消费者信息泄露、购买理财产品被欺诈等侵害金融消费者权益的事件，建立金融消费者保护法律体系已经迫在眉睫。我国台湾地区和大陆地区同属于大陆法系，具有相似的法律文化传统和文字表达方式，台湾地区的《金融消费者保护法》对大陆地区的法律移植有一定的参考价值。充分研究台湾地区《金融消费者保护法》的立法经验和不足，对我国大陆地区金融消费者保护法律制度的完善具有重要的理论价值和实践意义。
一、台湾地区《金融消费者保护法》的制定与概况
在次贷危机前，台湾地区并未对金融消费者保护有过多的关注，更没有独立的法律制度、执法机构和司法机制。虽然台湾早在1994年就颁行了《消费者保护法》，但是这部法律主要针对的是购买普通产品和接受服务的消费者，不适用于金融消费者，其原因在于金融消费者与普通消费者相比，购买产品的目的不光是个人消费，还有投资获利的成分，不符合《消费者保护法》对普通消费者的定义。因此，对金融消费者的保护一直处于无法可依的真空地带。但是次贷危机之后，世界各国都关注到金融消费者保护法律制度的缺失是危机产生及蔓延的重要原因之一，因此相继开展了金融消费者保护法律改革运动。这成为了台湾地区制定《金融消费者保护法》的国际因素。
（一）台湾地区《金融消费者保护法》的制定
台湾地区《金融消费者保护法》的制定不是一蹴而就的，它深受了美国金融消费者保护立法改革的影响。次贷危机之后，美国政府不得不重新审视金融风险并进行了大幅度的金融改革，奥巴马认为，金融监管改革是对消费者财务最强大的保护，美国人民将再也不用为华尔街的错误来承担责任。因此，为了增强金融体系的透明度，加强金融机构的责任感，保护消费者利益，强化对大型金融机构和金融衍生品的监管，美国于2010年7月颁布了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》。[1]奥巴马认为这项法案不仅对消费者有利，对整个美国经济都有利，此次改革是美国历史上最有力的消费者金融保护。这是一次“推土机式”的金融体制改革，它被认为是70年以来影响最为广泛的金融法律，其必将改变美国乃至全球的金融生态。趋同这个潮流，结合本土形势，我国台湾地区也于2011年6月3日颁布了《金融消费者保护法》，其目的在于加强对金融消费者的倾斜性保护。为了让《金融消费者保护法》更具执行性，台湾金融监督管理委员会于2011年12月12日发布了《金融消费者保护法第4条所称不适用对象》、《金融服务业从事广告业务招揽及营业促销活动办法》、《金融服务业确保金融商品或服务适合金融消费者办法》、《金融服务业提供金融商品或服务前说明契约重要内容及揭露风险办法》、《金融消费争议处理机构设立及管理办法》和《金融消费争议处理机构评议委员资格条件聘任解任及评议程序办法》这六部配套规章，这也标志着我国台湾地区已经初步构建了相对系统和完整的金融消费者保护法律体系。
（二）台湾地区《金融消费者保护法》的概况
我国台湾地区于2011年颁布的《金融消费者保护法》在立法体例上共分为四章，共33条。第1章是从第1条到第6条，主要对“金融消费者”这一概念进行了明确的法律界定，阐明了本法的立法原则，规定了金融消费者保护的主管机关及金融消费者争议的管辖范围等；第2章名为《金融消费者之保护》，从第7条到第12条，该章规定了金融服务者和金融消费者的权利义务，尤其明确了金融广告制作者的义务及赔偿责任；第3章名为《金融消费者争议处理》，从第13条到第30条，该章主要规定了金融消费争议处理机构、期限及具体程序，赋予争议处理机构一定的准司法权；该法的第31条至第33条是《附则》部分，对解决争议的法律期限及实施日期等内容进行了规定。该部法律对金融消费者保护的原则性问题进行了规定，在具体执行制度上与美国的《多德一弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》相比还不够详尽，但是也具有一定借鉴价值。
二、台湾地区金融消费者保护之独立性变革及不足
在传统的金融法律体系中，对金融消费者的保护只是金融监管的职能之一，不具有独立的法律地位。{1}但是自次贷危机之后，美英等国家逐渐意识到“以金融机构为本位，效率优先”的金融监管职能和“以消费者为本位，安全优先”的金融消费者保护职能存在明显的价值冲突，并相继开展了以制定“金融消费者保护法”为主要标志的金融消费者保护独立性变革运动{2}。金融消费者保护的独立性变革主要是指通过制定金融消费者保护法，将金融消费者保护与普通消费者保护或金融审慎监管相分离，使其在立法理念、制度设计、实施机构、运行经费、人员任免等方面具有独立性。独立性变革的理论依据是英国经济学家迈克尔·泰勒提出的“双峰金融监管理论”。该理论认为由同一机构同时担负着金融审慎监管和金融消费者保护职能会存在一定的价值冲突，因此可以建立两类机构分别承担这两项职能，成为金融监管的“双峰”。双峰金融监管可以弥补分业监管的真空地带，减少了不同监管部门之间的推诿，突出了金融消费者保护的重要性，尤其可以较好地解决金融混业经营下的金融监管问题。澳大利亚是较早采用双峰监管的国家，并成立了两个跨部门的监管机构：针对金融领域系统性风险进行审慎监管的“金融稳定委员会”和针对金融机构商业行为规范进行监管的“消费者保护委员会”。在次贷危机之后，美英等国家也均采纳了双峰监管理论，突出对金融消费者保护的独立性。台湾地区的金融消费者保护改革也体现了独立性的特征，但是与美英国家相比还不够彻底，有很大的改进空间。
（一）台湾地区金融消费者保护之独立性变革
1．立法的独立性
在次贷危机之前，世界各国家基本没有独立的金融消费者保护法。比如，美国对金融消费者的保护主要体现在《诚实信贷法》、《公平信贷报告法》、《信贷机会公平法》、《金融隐私权法》、《据实披露存款资料法》等金融监管法律中。我国台湾地区虽然早在1994年就颁行了《消费者保护法》，但是这部法律与我国大陆地区的《消费者权益保护法》在立法内容上是基本一致的，都不能适用于金融消费者。而且台湾地区的《保险法》等金融法律法规也没有对金融消费者权益保护作出专门的规定。自《金融消费者保护法》颁布之后，金融消费者才拥有了明确的法律地位和专门的法律保护。
2.理念的独立性
从上世纪60年代以来，美国等国家的金融监管当局为提高本国金融竞争力，将“效率理念”确立为金融监管的首要基础价值，在效率理念的统摄下，放松监管的步伐不断加快，混业经营程度更加深化，金融衍生品日益丰富，但是对于消费者利益的威胁也是与日俱增。金融审慎监管机构如果面临着金融安全与金融效率相碰撞的时候，难免牺牲消费者的利益，而执着于对金融创新和效率的追求。但是金融消费者保护的首要理念是金融安全，也就是要提供一个安全的金融消费环境，使消费者免于虚假称述、价格操纵和金融欺诈行为的侵害。《金融消费者保护法》明确规定了该法的立法理念是为保护金融消费者权益，公平、合理、有效地处理金融消费争议事件，以加强金融消费者对金融市场的信心，并促进金融市场的健全发展[2]。这个理念与“效率优先”的金融监管理念有明显的区别，突出了《金融消费者保护法》在立法理念层面已经趋于独立化。
3.范围的独立性
《金融消费者保护法》明确规定了该法保护的范围仅为金融消费者，即接受金融服务业提供的金融产品和金融服务的人，并将专业投资机构和符合一定财力或专业能力的自然人或法人排除在金融消费者之外[3]。这主要因为专业投资机构和符合一定财力或专业能力的自然人或法人的资金实力、风险识别能力和损失承担能力远远高于势单力弱的金融消费者，机构投资者与金融机构之间是一种平等的契约关系，几乎不存在力量悬殊、地位不平等的情形，即使存在，也不足以影响机构投资者的投资决策{3}。因此，国家无需过多干预，不需倾斜保护，理应遵循意思自治的原则，秉承“买者小心，风险自负”的理念，在不影响到金融安全和金融稳定的前提下允许买卖双方自由交易，以鼓励金融创新，繁荣金融市场。
4.职责的独立性
《金融消费者保护法》中明确规定了金融消费者保护机构对金融服务业的一些监管职权。这些职权与金融审慎监管职能有明显的区别，其主要目的在于克服金融消费者在信息、资金和知识上的劣势，加强对金融消费者的保护：
（1）对金融消费合同的监管。要求金融服务业与金融消费者之间签订的金融服务合同应遵循平等、公平、互惠和诚信的原则。如果所签订的合同有欺诈、显失公平的条款，该条款无效；如果所签订的合同中部分条款存在歧义，那么对该条款的解释应本着对金融消费者有利的原则[4]。
（2）对金融服务业广告宣传的监管。要求金融服务业在媒体发布广告、招揽业务或举办促销活动时，不能存在欺诈、虚假宣传、隐匿信息和误导消费者的情况，应保证金融消费广告的真实性，并严格按照广告宣传中的承诺行事。金融服务业不能以金融知识教育之名，推销个别金融产品或服务[5]。
（3）对金融消费者适合度的监管。金融消费者适合度是指将某种金融产品销售给合适的消费者，该消费者应具有与该种金融产品的风险相匹配的专业知识、资金实力和风险承受力。本法要求金融服务业在与金融消费者签订金融消费合同之前，应充分知悉金融消费者在专业知识、资金实力等方面的信息，以确保该金融产品或服务对金融消费者的适合度[6]。
（4）对金融服务业信息披露的监管。要求金融服务业与金融消费者在签订金融服务合同之前，应向金融消费者充分说明该金融产品的性质、价格、盈利等重要信息，尤其应重点披露金融产品的风险性[7]。
5．争端解决的独立性
与普通商品消费相比，金融消费中更容易产生信息不对称、专业知识复杂和风险不确定等问题，因此，金融消费纠纷难以避免。如果将金融消费纠纷归为普通的民事纠纷，不仅会造成金融消费者在立案、起诉、取证和执行方面的困难，而且也会造成法官因专业知识缺失而带来的办案效率低下或判断错误。为了公平合理地解决金融消费纠纷，维护金融消费者的利益，英国等国家都设立了独立的机构来处理金融消费纠纷。英国在1986年《金融服务法》中就规定了设立金融服务管理局（Financial Services Authority，简称FSA）来处理金融消费案件，并在次贷危机后又新设了消费者保护与市场署，取代了金融服务管理局来继续负责金融消费者保护职能，并规定了金融申诉专员制度和金融服务补偿制度。我国台湾地区《金融消费者保护法》在第三章中专门规定了设立金融消费者纠纷争端处理机构和运行机制。该法规定金融消费争端处理机构的组织形式是财团法人，并设立了由9至25位委员所组成的评议委员会。该机构运行资金的来源有：民间捐款、政府的财政预算、基金孳息、向金融机构收取年费和争议处理费等。其中最重要且有特色的内容就是争端处理机构的地位及裁决效力，该机构具有等同法院的地位，其所作出的裁决结果约等于民事判决[8]。
（二）台湾地区金融消费者保护独立性变革的不足
在《金融消费者保护法》的第2条中规定，本法之主管机关为行政院金融监督管理委员会。该规定表明了台湾地区的金融消费者保护虽然在立法上、职能上拥有了一定的独立性，但是仍然不具有独立的实施机构。金融监管机构仍然承担着金融审慎监管和金融消费者保护的双重职能。缺乏独立的机构设置，会大大削弱了金融消费者保护职能的自主性和独立性。因为金融监管机构在实行金融消费者保护工作时，势必受到金融监管惯性思维的影响，从促进金融发展的角度出发，忽视对金融消费者利益的维护。次贷危机之后，为了克服金融监管机构承担金融消费者保护职能的弊端，世界各国纷纷成立了独立的金融消费者保护机构，以凸显金融消费者保护的重要性和独立性。在2007年，哈佛大学教授伊丽莎白·沃伦便开始积极倡导建立一个独立的消费者金融保护机构，类似于美国联邦食品和药品管理局，审查金融产品的安全性能。“如果美国在10年前就建立保护局的话，现今的经济危机就不会发生”{4}。于是，美国等主要经济体都关注到了金融消费者保护的独立性问题，并将设立独立的金融消费者保护机构作为金融改革的重中之重，以期能够重树金融消费者的信心，尽快摆脱金融危机的阴影。因此，台湾地区的金融消费者保护的独立性变革与美英国家相比，缺乏独立的实施机构，稍显欠缺。
三、完善我国金融消费者保护立法的建议
近年来，我国金融监管改革的重点一直在于分业监管或统合监管的选择，而漠视了对消费者保护的关注，长此以往肯定会导致金融消费者遭受不公平待遇，也会为形成系统风险埋下潜在导火索{5}。最近相继发生的金融消费者信息被泄露、银行理财产品涉嫌欺诈等事件就向我们敲响了警钟。应借鉴台湾地区的做法，尽快制定金融消费者保护法，以促进我国金融改革的进行。
长期以来，由于我国分业经营的现实，金融监管模式一直采取的是“一行三会”的多头监管模式，但是，随着金融产品的不断创新，金融业务的交叉经营，以机构作为监管区分的做法已经无法满足市场的要求，实践中极易导致相同性质、相同类型的金融商品，在不同的金融行业内适用的法律规范宽严不一的结果。这既不利于金融消费者的保护，也不利于有效的防范系统性风险。因此，为了给金融消费者提供全面而系统的保护，建立一个完善的金融消费者保护体系，必须有专门的立法作为支撑，这是目前金融监管改革工作的重中之重。
（一）我国金融消费者保护立法的现状
目前我国金融消费者保护的法律体系主要包括两个层次，一是以《消费者权益保护法》、《民法通则》、《合同法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《保险法》、《证券法》等为核心的法律法规，其中与金融消费者保护相关的内容；二是中国人民银行、银行监管委员会、证券监管委员会、保险监管委员会等监管机构制定的部门规章。虽然相关法律法规对金融消费者保护或多或少都有涉及，但是仍然存在一些法律的“软肋”，致使金融消费者的保护状况不是十分令人满意。一是没有对金融消费者进行准确的界定，《消费者权益保护法》是针对一般商品和服务消费过程中保护消费者权利的法律，然而由于“金融消费”的消费对象与其存在着显著的差别，将一般消费者和金融消费者的概念混为一谈，忽视了金融消费者更加明显的天然弱势地位和金融消费者面对的巨大风险。二是目前涉及金融消费者保护的立法形式，大多只是金融宏观调控部门和监管机构的行政规章或其他规范性文件，法律效力层次较低，对于金融消费者权益保护力度较弱。三是由于金融衍生品的不断创新和组合，现行的分业监管模式显得有些捉襟见肘，主要表现为相关法律法规的协调性不足，上位法与下位法冲突，同阶法相互重叠和交叉，造成法律真空或混乱，导致执法尴尬和法律权威性的淡化{6}。
（二）完善我国金融消费者保护立法的建议
我国金融业的持续健康发展离不开金融消费者的参与和支持，为了维护金融消费者对金融市场的信心，避免重蹈次贷危机的覆辙，我国大陆地区应充分参考台湾地区在金融消费者立法中的经验和不足，对现行法律法规进行适当的修改并及时制定新的有利于金融消费者保护的法律法规，为金融消费者维权提供明确的法律依据。
第一，尽快制定独立的《金融消费者权益保护法》。借鉴台湾地区的做法，颁布《金融消费者权益保护法》，在立法原则上充分强调对金融消费者的保护，使消费者能在公平、合理、透明的环境中进行金融消费，避免遭受虚假陈述、价格操纵、欺诈等不公平交易行为的侵害。该部法律可以对金融消费者的界定、金融消费者保护机构的组织方式、金融消费者保护机构的主要职责、金融纠纷解决方式进行原则上的规定，再通过颁布细则的方式对信息披露、评级机构监管、金融消费纠纷解决等内容进行具体的规定。
第二，建立独立的金融消费者保护机构。避免台湾地区缺少独立的金融消费者保护机构的不足，我国大陆地区应建立独立的金融消费者保护机构，使其成为和金融监管机构并存的“双峰”。独立的金融消费者保护机构应具有独立的资金来源、主管人员，避免受到金融监管机构的牵制。结合我国的具体行政体制，建议可以在国务院领导下成立一个金融消费者保护委员会，主要依靠财政拨款，独立行使保护金融消费者的职责任务。
第三，完善金融消费者保护的具体细则规定。在对我国现有关于金融消费者保护的法律法规进行归纳整合的基础上，在金融消费强制信息披露、信用评级监管、金融消费风险信息告知、金融消费者适合度、金融消费纠纷解决、金融消费广告等方面制定具体的实施细则。
第四，构建法制化的金融消费纠纷解决机制。金融消费纠纷解决机制，是及时解决金融消费争端、充分保护金融消费者合法权益的重要制度。我国台湾地区建立的金融消费者争端解决机制在争端处理费用和法律约束力这两方面非常值得我们借鉴。第一，争议处理费用问题。《金融消费者保护法》中规定，争议处理机构将对金融业者，依营运规模收取年费，并且再论件收取个别的服务费用，依进入的程序不同，费用在台币两千至一万之间，而消费者不须负担费用。该制度的优点在于通过增加从业者解决纠纷的成本，来督促金融机构更重视自身的销售与服务质量。第二，争议处理结果的效力问题。金融消费争端处理机构的裁决结果具有约等同于民事判决的效力，这样的规定具有创新性。[9]这种方式对于财力、专业能力处于弱势的消费者非常有利，若能借助专业的争议处理机构解决纠纷，消费者就可以避免法律诉讼中审判时间长、举证难度大和执行效率差的难题。
从国际立法趋势来看，建立独立的金融消费者保护法律体系已经成为防范系统性金融风险、稳定金融市场的重要手段，也是推进金融改革的主要举措。我国大陆地区在顺应国际金融发展趋势的基础上，充分借鉴海峡对岸台湾地区的经验和不足，尽快制定金融消费者权益保护法，建立独立的金融消费者保护机构，完善强制信息披露、评级机构监管、金融风险告知、金融消费者适合度、金融消费纠纷解决、金融消费广告等方面的具体制度，构建立法、执法、司法全方位的金融消费者保护体系，促进我国金融监管体制由分业监管向统合监管，从机构监管向功能监管，从审慎监管向双峰监管的转变。
【注释】
[1]该法案最早由美国参议院银行委员会主席克里斯-多德（Chris Dodd）和众议院金融服务委员会主席巴里-弗兰克（Barney Frank）在2009年12月2日提出，由于二人在推动该法案的制定和通过过程中起到了至关重要的作用，因此该法案以他们二人的名字命名，也可以称为《多德-费兰克法案》。
[2]参见台湾地区《金融消费者保护法》第一条。
[3]参见台湾地区《金融消费者保护法》第四条。
[4]参见台湾地区《金融消费者保护法》第七条。
[5]参见台湾地区《金融消费者保护法》第八条。
[6]参见台湾地区《金融消费者保护法》第九条。
[7]参见台湾地区《金融消费者保护法》第十条。
[8]参见台湾地区《金融消费者保护法》第三章。
[9]在该法中规定，当消费者对于金融机构处理不满意时，可向“金融消费争议处理机构”提出申诉，该机构也会先进行调处的工作，若一方仍不同意调处结果时，则可再申请“评议”，若“评议”判定金融业者赔付金额在台币100万以内者，金融业者必须接受，不可再转向民事诉讼或仲裁。
【参考文献】
{1}丁建臣，李言赋，赵霜金融监管教程[M]．北京：对外经济贸易大学出版社，2010.55.
{2}涂永前，杨鑫瑶.美国个人消费者金融保护机构设立之争及其对我国的启示[J]．中国社会科学院研究生院学报，2011,（5）.
{3}吴弘，徐振．金融消费者保护的法理探析[J]．东方法学，2009,（5）.
{4}Elaine McArdle, “If leaders had listened to Elizabeth Warren years ago, she wouldn't have the job she hasnow.”Jul 2009 ．http://www.law.harvard.edu/news/bulletin/2009/summer/feature_1.php.
{5}岳彩申，张晓东．金融监管制度发展的新趋势—消费者保护与审慎监管的分离[J]．上海财经大学学报，2011,（3）
{6}何颖．金融消费者刍议[J]．金融法苑,2008,（2）.
【英文标题】 The Reform of Taiwan Financial Consumer Protection Law and Implication for Mainland
【作者】 冯博 【作者单位】 天津财经大学
【分类】 消费者权益保护法与产品质量法 【中文关键词】 台湾，次赁危机，金融消费者，独立性
【英文关键词】 taiwan;subprime crisis;financial consumers;independence
【文章编码】 1674-828X（2013）01-0065-05
【文献标识码】 A 【期刊年份】 2013年
【期号】 1 【页码】 65
【摘要】
次赁危机之后，世界各主要国家相继进行了以“保护金融消费者”为核心的金融法律改革活动。我国的台湾地区也于2011年6月颁布了《金融消费者保护法》，这部法律主要厘清了“金融消费者”的法律概念，设置了金融消费纠纷解决机制，突出了金融消费者保护的独立性改革趋势。我国大陆地区应充分借鉴台湾地区保护金融消费者的举措，尽快完善金融消费者保护法律体系，以推进金融监管体制的改革。
【英文摘要】
After the subprime crisis, major countries in the world have conducted activities of financial legal reform taking "protecting financial consumers" as the core. Financial Consumer Protection Act was enacted in China's Taiwan region in June 2011．The law clarifies the legal concept of "financial consumers", sets up a financial consumer dispute resolution mechanism, highlights the independence of the reform trend for the financial consumer protection. Mainland China should make full use of measures of financial consumer protection in Taiwan, as soon as possible to improve the legal system of financial consumer protection, to promote the reform of the financial regulatory system.
【全文】 【法宝引证码】 CLI.A.1176685
在次贷危机中，一些投资银行利用金融消费者在信息、资金及专业知识上的劣势，与金融消费者进行具有欺诈性的交易行为，这不仅损害了无数普通消费者的切身利益，同时也给金融市场乃至整个经济带来了灾难性后果。世界各主要国家在对次贷危机的根源进行反思后，均认为金融消费者保护法律制度的缺失是诱发危机的重要原因之一，为了重树金融消费者对金融市场的信心，应将“建立或完善金融消费者保护法律体系”作为金融改革的重点及突破口。我国的台湾地区针对国际金融法律改革趋势和本土情况，于2011年颁布了《金融消费者保护法》及相关实施细则，其中关于“金融消费者”的界定和金融消费纠纷解决机构的设立等内容具有一定创新性和实用性。近年来，我国大陆地区也相继出现了金融消费者信息泄露、购买理财产品被欺诈等侵害金融消费者权益的事件，建立金融消费者保护法律体系已经迫在眉睫。我国台湾地区和大陆地区同属于大陆法系，具有相似的法律文化传统和文字表达方式，台湾地区的《金融消费者保护法》对大陆地区的法律移植有一定的参考价值。充分研究台湾地区《金融消费者保护法》的立法经验和不足，对我国大陆地区金融消费者保护法律制度的完善具有重要的理论价值和实践意义。
一、台湾地区《金融消费者保护法》的制定与概况
在次贷危机前，台湾地区并未对金融消费者保护有过多的关注，更没有独立的法律制度、执法机构和司法机制。虽然台湾早在1994年就颁行了《消费者保护法》，但是这部法律主要针对的是购买普通产品和接受服务的消费者，不适用于金融消费者，其原因在于金融消费者与普通消费者相比，购买产品的目的不光是个人消费，还有投资获利的成分，不符合《消费者保护法》对普通消费者的定义。因此，对金融消费者的保护一直处于无法可依的真空地带。但是次贷危机之后，世界各国都关注到金融消费者保护法律制度的缺失是危机产生及蔓延的重要原因之一，因此相继开展了金融消费者保护法律改革运动。这成为了台湾地区制定《金融消费者保护法》的国际因素。
（一）台湾地区《金融消费者保护法》的制定
台湾地区《金融消费者保护法》的制定不是一蹴而就的，它深受了美国金融消费者保护立法改革的影响。次贷危机之后，美国政府不得不重新审视金融风险并进行了大幅度的金融改革，奥巴马认为，金融监管改革是对消费者财务最强大的保护，美国人民将再也不用为华尔街的错误来承担责任。因此，为了增强金融体系的透明度，加强金融机构的责任感，保护消费者利益，强化对大型金融机构和金融衍生品的监管，美国于2010年7月颁布了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》。[1]奥巴马认为这项法案不仅对消费者有利，对整个美国经济都有利，此次改革是美国历史上最有力的消费者金融保护。这是一次“推土机式”的金融体制改革，它被认为是70年以来影响最为广泛的金融法律，其必将改变美国乃至全球的金融生态。趋同这个潮流，结合本土形势，我国台湾地区也于2011年6月3日颁布了《金融消费者保护法》，其目的在于加强对金融消费者的倾斜性保护。为了让《金融消费者保护法》更具执行性，台湾金融监督管理委员会于2011年12月12日发布了《金融消费者保护法第4条所称不适用对象》、《金融服务业从事广告业务招揽及营业促销活动办法》、《金融服务业确保金融商品或服务适合金融消费者办法》、《金融服务业提供金融商品或服务前说明契约重要内容及揭露风险办法》、《金融消费争议处理机构设立及管理办法》和《金融消费争议处理机构评议委员资格条件聘任解任及评议程序办法》这六部配套规章，这也标志着我国台湾地区已经初步构建了相对系统和完整的金融消费者保护法律体系。
（二）台湾地区《金融消费者保护法》的概况
我国台湾地区于2011年颁布的《金融消费者保护法》在立法体例上共分为四章，共33条。第1章是从第1条到第6条，主要对“金融消费者”这一概念进行了明确的法律界定，阐明了本法的立法原则，规定了金融消费者保护的主管机关及金融消费者争议的管辖范围等；第2章名为《金融消费者之保护》，从第7条到第12条，该章规定了金融服务者和金融消费者的权利义务，尤其明确了金融广告制作者的义务及赔偿责任；第3章名为《金融消费者争议处理》，从第13条到第30条，该章主要规定了金融消费争议处理机构、期限及具体程序，赋予争议处理机构一定的准司法权；该法的第31条至第33条是《附则》部分，对解决争议的法律期限及实施日期等内容进行了规定。该部法律对金融消费者保护的原则性问题进行了规定，在具体执行制度上与美国的《多德一弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》相比还不够详尽，但是也具有一定借鉴价值。
二、台湾地区金融消费者保护之独立性变革及不足
在传统的金融法律体系中，对金融消费者的保护只是金融监管的职能之一，不具有独立的法律地位。{1}但是自次贷危机之后，美英等国家逐渐意识到“以金融机构为本位，效率优先”的金融监管职能和“以消费者为本位，安全优先”的金融消费者保护职能存在明显的价值冲突，并相继开展了以制定“金融消费者保护法”为主要标志的金融消费者保护独立性变革运动{2}。金融消费者保护的独立性变革主要是指通过制定金融消费者保护法，将金融消费者保护与普通消费者保护或金融审慎监管相分离，使其在立法理念、制度设计、实施机构、运行经费、人员任免等方面具有独立性。独立性变革的理论依据是英国经济学家迈克尔·泰勒提出的“双峰金融监管理论”。该理论认为由同一机构同时担负着金融审慎监管和金融消费者保护职能会存在一定的价值冲突，因此可以建立两类机构分别承担这两项职能，成为金融监管的“双峰”。双峰金融监管可以弥补分业监管的真空地带，减少了不同监管部门之间的推诿，突出了金融消费者保护的重要性，尤其可以较好地解决金融混业经营下的金融监管问题。澳大利亚是较早采用双峰监管的国家，并成立了两个跨部门的监管机构：针对金融领域系统性风险进行审慎监管的“金融稳定委员会”和针对金融机构商业行为规范进行监管的“消费者保护委员会”。在次贷危机之后，美英等国家也均采纳了双峰监管理论，突出对金融消费者保护的独立性。台湾地区的金融消费者保护改革也体现了独立性的特征，但是与美英国家相比还不够彻底，有很大的改进空间。
（一）台湾地区金融消费者保护之独立性变革
1．立法的独立性
在次贷危机之前，世界各国家基本没有独立的金融消费者保护法。比如，美国对金融消费者的保护主要体现在《诚实信贷法》、《公平信贷报告法》、《信贷机会公平法》、《金融隐私权法》、《据实披露存款资料法》等金融监管法律中。我国台湾地区虽然早在1994年就颁行了《消费者保护法》，但是这部法律与我国大陆地区的《消费者权益保护法》在立法内容上是基本一致的，都不能适用于金融消费者。而且台湾地区的《保险法》等金融法律法规也没有对金融消费者权益保护作出专门的规定。自《金融消费者保护法》颁布之后，金融消费者才拥有了明确的法律地位和专门的法律保护。
2.理念的独立性
从上世纪60年代以来，美国等国家的金融监管当局为提高本国金融竞争力，将“效率理念”确立为金融监管的首要基础价值，在效率理念的统摄下，放松监管的步伐不断加快，混业经营程度更加深化，金融衍生品日益丰富，但是对于消费者利益的威胁也是与日俱增。金融审慎监管机构如果面临着金融安全与金融效率相碰撞的时候，难免牺牲消费者的利益，而执着于对金融创新和效率的追求。但是金融消费者保护的首要理念是金融安全，也就是要提供一个安全的金融消费环境，使消费者免于虚假称述、价格操纵和金融欺诈行为的侵害。《金融消费者保护法》明确规定了该法的立法理念是为保护金融消费者权益，公平、合理、有效地处理金融消费争议事件，以加强金融消费者对金融市场的信心，并促进金融市场的健全发展[2]。这个理念与“效率优先”的金融监管理念有明显的区别，突出了《金融消费者保护法》在立法理念层面已经趋于独立化。
3.范围的独立性
《金融消费者保护法》明确规定了该法保护的范围仅为金融消费者，即接受金融服务业提供的金融产品和金融服务的人，并将专业投资机构和符合一定财力或专业能力的自然人或法人排除在金融消费者之外[3]。这主要因为专业投资机构和符合一定财力或专业能力的自然人或法人的资金实力、风险识别能力和损失承担能力远远高于势单力弱的金融消费者，机构投资者与金融机构之间是一种平等的契约关系，几乎不存在力量悬殊、地位不平等的情形，即使存在，也不足以影响机构投资者的投资决策{3}。因此，国家无需过多干预，不需倾斜保护，理应遵循意思自治的原则，秉承“买者小心，风险自负”的理念，在不影响到金融安全和金融稳定的前提下允许买卖双方自由交易，以鼓励金融创新，繁荣金融市场。
4.职责的独立性
《金融消费者保护法》中明确规定了金融消费者保护机构对金融服务业的一些监管职权。这些职权与金融审慎监管职能有明显的区别，其主要目的在于克服金融消费者在信息、资金和知识上的劣势，加强对金融消费者的保护：
（1）对金融消费合同的监管。要求金融服务业与金融消费者之间签订的金融服务合同应遵循平等、公平、互惠和诚信的原则。如果所签订的合同有欺诈、显失公平的条款，该条款无效；如果所签订的合同中部分条款存在歧义，那么对该条款的解释应本着对金融消费者有利的原则[4]。
（2）对金融服务业广告宣传的监管。要求金融服务业在媒体发布广告、招揽业务或举办促销活动时，不能存在欺诈、虚假宣传、隐匿信息和误导消费者的情况，应保证金融消费广告的真实性，并严格按照广告宣传中的承诺行事。金融服务业不能以金融知识教育之名，推销个别金融产品或服务[5]。
（3）对金融消费者适合度的监管。金融消费者适合度是指将某种金融产品销售给合适的消费者，该消费者应具有与该种金融产品的风险相匹配的专业知识、资金实力和风险承受力。本法要求金融服务业在与金融消费者签订金融消费合同之前，应充分知悉金融消费者在专业知识、资金实力等方面的信息，以确保该金融产品或服务对金融消费者的适合度[6]。
（4）对金融服务业信息披露的监管。要求金融服务业与金融消费者在签订金融服务合同之前，应向金融消费者充分说明该金融产品的性质、价格、盈利等重要信息，尤其应重点披露金融产品的风险性[7]。
5．争端解决的独立性
与普通商品消费相比，金融消费中更容易产生信息不对称、专业知识复杂和风险不确定等问题，因此，金融消费纠纷难以避免。如果将金融消费纠纷归为普通的民事纠纷，不仅会造成金融消费者在立案、起诉、取证和执行方面的困难，而且也会造成法官因专业知识缺失而带来的办案效率低下或判断错误。为了公平合理地解决金融消费纠纷，维护金融消费者的利益，英国等国家都设立了独立的机构来处理金融消费纠纷。英国在1986年《金融服务法》中就规定了设立金融服务管理局（Financial Services Authority，简称FSA）来处理金融消费案件，并在次贷危机后又新设了消费者保护与市场署，取代了金融服务管理局来继续负责金融消费者保护职能，并规定了金融申诉专员制度和金融服务补偿制度。我国台湾地区《金融消费者保护法》在第三章中专门规定了设立金融消费者纠纷争端处理机构和运行机制。该法规定金融消费争端处理机构的组织形式是财团法人，并设立了由9至25位委员所组成的评议委员会。该机构运行资金的来源有：民间捐款、政府的财政预算、基金孳息、向金融机构收取年费和争议处理费等。其中最重要且有特色的内容就是争端处理机构的地位及裁决效力，该机构具有等同法院的地位，其所作出的裁决结果约等于民事判决[8]。
（二）台湾地区金融消费者保护独立性变革的不足
在《金融消费者保护法》的第2条中规定，本法之主管机关为行政院金融监督管理委员会。该规定表明了台湾地区的金融消费者保护虽然在立法上、职能上拥有了一定的独立性，但是仍然不具有独立的实施机构。金融监管机构仍然承担着金融审慎监管和金融消费者保护的双重职能。缺乏独立的机构设置，会大大削弱了金融消费者保护职能的自主性和独立性。因为金融监管机构在实行金融消费者保护工作时，势必受到金融监管惯性思维的影响，从促进金融发展的角度出发，忽视对金融消费者利益的维护。次贷危机之后，为了克服金融监管机构承担金融消费者保护职能的弊端，世界各国纷纷成立了独立的金融消费者保护机构，以凸显金融消费者保护的重要性和独立性。在2007年，哈佛大学教授伊丽莎白·沃伦便开始积极倡导建立一个独立的消费者金融保护机构，类似于美国联邦食品和药品管理局，审查金融产品的安全性能。“如果美国在10年前就建立保护局的话，现今的经济危机就不会发生”{4}。于是，美国等主要经济体都关注到了金融消费者保护的独立性问题，并将设立独立的金融消费者保护机构作为金融改革的重中之重，以期能够重树金融消费者的信心，尽快摆脱金融危机的阴影。因此，台湾地区的金融消费者保护的独立性变革与美英国家相比，缺乏独立的实施机构，稍显欠缺。
三、完善我国金融消费者保护立法的建议
近年来，我国金融监管改革的重点一直在于分业监管或统合监管的选择，而漠视了对消费者保护的关注，长此以往肯定会导致金融消费者遭受不公平待遇，也会为形成系统风险埋下潜在导火索{5}。最近相继发生的金融消费者信息被泄露、银行理财产品涉嫌欺诈等事件就向我们敲响了警钟。应借鉴台湾地区的做法，尽快制定金融消费者保护法，以促进我国金融改革的进行。
长期以来，由于我国分业经营的现实，金融监管模式一直采取的是“一行三会”的多头监管模式，但是，随着金融产品的不断创新，金融业务的交叉经营，以机构作为监管区分的做法已经无法满足市场的要求，实践中极易导致相同性质、相同类型的金融商品，在不同的金融行业内适用的法律规范宽严不一的结果。这既不利于金融消费者的保护，也不利于有效的防范系统性风险。因此，为了给金融消费者提供全面而系统的保护，建立一个完善的金融消费者保护体系，必须有专门的立法作为支撑，这是目前金融监管改革工作的重中之重。
（一）我国金融消费者保护立法的现状
目前我国金融消费者保护的法律体系主要包括两个层次，一是以《消费者权益保护法》、《民法通则》、《合同法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《保险法》、《证券法》等为核心的法律法规，其中与金融消费者保护相关的内容；二是中国人民银行、银行监管委员会、证券监管委员会、保险监管委员会等监管机构制定的部门规章。虽然相关法律法规对金融消费者保护或多或少都有涉及，但是仍然存在一些法律的“软肋”，致使金融消费者的保护状况不是十分令人满意。一是没有对金融消费者进行准确的界定，《消费者权益保护法》是针对一般商品和服务消费过程中保护消费者权利的法律，然而由于“金融消费”的消费对象与其存在着显著的差别，将一般消费者和金融消费者的概念混为一谈，忽视了金融消费者更加明显的天然弱势地位和金融消费者面对的巨大风险。二是目前涉及金融消费者保护的立法形式，大多只是金融宏观调控部门和监管机构的行政规章或其他规范性文件，法律效力层次较低，对于金融消费者权益保护力度较弱。三是由于金融衍生品的不断创新和组合，现行的分业监管模式显得有些捉襟见肘，主要表现为相关法律法规的协调性不足，上位法与下位法冲突，同阶法相互重叠和交叉，造成法律真空或混乱，导致执法尴尬和法律权威性的淡化{6}。
（二）完善我国金融消费者保护立法的建议
我国金融业的持续健康发展离不开金融消费者的参与和支持，为了维护金融消费者对金融市场的信心，避免重蹈次贷危机的覆辙，我国大陆地区应充分参考台湾地区在金融消费者立法中的经验和不足，对现行法律法规进行适当的修改并及时制定新的有利于金融消费者保护的法律法规，为金融消费者维权提供明确的法律依据。
第一，尽快制定独立的《金融消费者权益保护法》。借鉴台湾地区的做法，颁布《金融消费者权益保护法》，在立法原则上充分强调对金融消费者的保护，使消费者能在公平、合理、透明的环境中进行金融消费，避免遭受虚假陈述、价格操纵、欺诈等不公平交易行为的侵害。该部法律可以对金融消费者的界定、金融消费者保护机构的组织方式、金融消费者保护机构的主要职责、金融纠纷解决方式进行原则上的规定，再通过颁布细则的方式对信息披露、评级机构监管、金融消费纠纷解决等内容进行具体的规定。
第二，建立独立的金融消费者保护机构。避免台湾地区缺少独立的金融消费者保护机构的不足，我国大陆地区应建立独立的金融消费者保护机构，使其成为和金融监管机构并存的“双峰”。独立的金融消费者保护机构应具有独立的资金来源、主管人员，避免受到金融监管机构的牵制。结合我国的具体行政体制，建议可以在国务院领导下成立一个金融消费者保护委员会，主要依靠财政拨款，独立行使保护金融消费者的职责任务。
第三，完善金融消费者保护的具体细则规定。在对我国现有关于金融消费者保护的法律法规进行归纳整合的基础上，在金融消费强制信息披露、信用评级监管、金融消费风险信息告知、金融消费者适合度、金融消费纠纷解决、金融消费广告等方面制定具体的实施细则。
第四，构建法制化的金融消费纠纷解决机制。金融消费纠纷解决机制，是及时解决金融消费争端、充分保护金融消费者合法权益的重要制度。我国台湾地区建立的金融消费者争端解决机制在争端处理费用和法律约束力这两方面非常值得我们借鉴。第一，争议处理费用问题。《金融消费者保护法》中规定，争议处理机构将对金融业者，依营运规模收取年费，并且再论件收取个别的服务费用，依进入的程序不同，费用在台币两千至一万之间，而消费者不须负担费用。该制度的优点在于通过增加从业者解决纠纷的成本，来督促金融机构更重视自身的销售与服务质量。第二，争议处理结果的效力问题。金融消费争端处理机构的裁决结果具有约等同于民事判决的效力，这样的规定具有创新性。[9]这种方式对于财力、专业能力处于弱势的消费者非常有利，若能借助专业的争议处理机构解决纠纷，消费者就可以避免法律诉讼中审判时间长、举证难度大和执行效率差的难题。
从国际立法趋势来看，建立独立的金融消费者保护法律体系已经成为防范系统性金融风险、稳定金融市场的重要手段，也是推进金融改革的主要举措。我国大陆地区在顺应国际金融发展趋势的基础上，充分借鉴海峡对岸台湾地区的经验和不足，尽快制定金融消费者权益保护法，建立独立的金融消费者保护机构，完善强制信息披露、评级机构监管、金融风险告知、金融消费者适合度、金融消费纠纷解决、金融消费广告等方面的具体制度，构建立法、执法、司法全方位的金融消费者保护体系，促进我国金融监管体制由分业监管向统合监管，从机构监管向功能监管，从审慎监管向双峰监管的转变。
【注释】
[1]该法案最早由美国参议院银行委员会主席克里斯-多德（Chris Dodd）和众议院金融服务委员会主席巴里-弗兰克（Barney Frank）在2009年12月2日提出，由于二人在推动该法案的制定和通过过程中起到了至关重要的作用，因此该法案以他们二人的名字命名，也可以称为《多德-费兰克法案》。
[2]参见台湾地区《金融消费者保护法》第一条。
[3]参见台湾地区《金融消费者保护法》第四条。
[4]参见台湾地区《金融消费者保护法》第七条。
[5]参见台湾地区《金融消费者保护法》第八条。
[6]参见台湾地区《金融消费者保护法》第九条。
[7]参见台湾地区《金融消费者保护法》第十条。
[8]参见台湾地区《金融消费者保护法》第三章。
[9]在该法中规定，当消费者对于金融机构处理不满意时，可向“金融消费争议处理机构”提出申诉，该机构也会先进行调处的工作，若一方仍不同意调处结果时，则可再申请“评议”，若“评议”判定金融业者赔付金额在台币100万以内者，金融业者必须接受，不可再转向民事诉讼或仲裁。
【参考文献】
{1}丁建臣，李言赋，赵霜金融监管教程[M]．北京：对外经济贸易大学出版社，2010.55.
{2}涂永前，杨鑫瑶.美国个人消费者金融保护机构设立之争及其对我国的启示[J]．中国社会科学院研究生院学报，2011,（5）.
{3}吴弘，徐振．金融消费者保护的法理探析[J]．东方法学，2009,（5）.
{4}Elaine McArdle, “If leaders had listened to Elizabeth Warren years ago, she wouldn't have the job she hasnow.”Jul 2009 ．http://www.law.harvard.edu/news/bulletin/2009/summer/feature_1.php.
{5}岳彩申，张晓东．金融监管制度发展的新趋势—消费者保护与审慎监管的分离[J]．上海财经大学学报，2011,（3）
{6}何颖．金融消费者刍议[J]．金融法苑,2008,（2）.