陈铭聪：中国台湾地区《行政程序法》立法沿革研究
发布时间：2014-05-22 来源：
【期刊名称】 《云南大学学报法学版》
【作者单位】 苏州大学法学院
【分类】 其他
【中文关键词】 行政程序，法规命令，行政规则，信息公开，依法行政
【文章编码】 CN53-1143/D(2012)03-47-05
【期刊年份】 2012年 【期号】 3
【页码】 47
【摘要】
《行政程序法》是行政机关作出行政行为时应遵循的程序法规范，用以确保行政行为的合法、正确与公正，并提高行政效率；同时藉由程序的规定，使公民在行政机关做出行政行为过程中，得以参考、沟通与表达意见，进而确保公民程序上与实体上的权益，并增进人民的信赖。中国台湾地区《行政程序法》于2000年公布实施，在该法的引导下，各行政机关已经在许多行政程序单元上有常态性的实践经验，包括电子化政府或整合政府公报等配套制度的建制，也提供行政程序法实施的配套条件。研究台湾地区的《行政程序法》的立法沿革和修正内容，对于我国大陆现行《行政程序法》的立法，具有相当参考的价值。
【全文】 【法宝引证码】 CLI.A.1163972
《行政程序法》是行政机关作成行政行为时应遵循一定程序法规范，以确保行政行为的合法、正确与公正，并提高行政效率；同时藉由程序的规定，使人民在行政机关作成行政行为的过程中，得以参与、表达意见与沟通，进而确保人民程序与实体上权益，并增进人民的信赖。因此，行政程序的法制化，具有确保依法行政、保障人民权益、提高行政效率及增进人民对行政机关信赖的功能。{1}
一、《行政程序法》立法的潮流进入20世纪以来，在各国实现行政法治目标的进程中，制定统一的《行政程序法》已经成为世界性潮流和趋势。据不完全统计，目前为止制定统一行政程序法典的国家和地区已达70多个。{2}《行政程序法》的发展与兴起，是20世纪行政法法的发展特点之一，迄今经历了两个高潮，先是在20～30年代，最早以法典形式规定行政程序法的是西班牙，1889年就制订了《行政程序法》，随后奥地利于1925也通过了《行政程序法》；第二次高潮是40～60年代，1946年美国制订了《联邦行政程序法》，意大利于1955年、德国于1976年、日本于1993年，先后制订《行政程序法》。因此，行政程序法典化已经成为世界范围内各国与地区行政程序立法的趋势，因而也成为台湾地区行政程序的立法模式。但是，《行政程序法》应当规范哪些内容，即调整范围究竟有多大，理论界以及实践部门一直存有分歧。就现有各国《行政程序法》所涉及的内容和调整范围也并不一致，甚至有很大差异。但目标模式大概可以分为两类：一类是效率模式，即以提高行政效率为立法的主要目的。一类是权利模式，即是以行政相对人权益为立法目的，现行行政程序法都是兼顾这两类的混合模式。{3}
行政法学者叶俊荣教授以行政程序法典所涉及的两个主要变项，将法典化的程度分为四种类型。这两个主要变项是，“究竟是就全部行政事项或仅就各种行政的共通事项进行法典化，以及究竟是就行政实体与程序同时法典化或仅就行政程序进行法典化”。四种类型是包容所有行政权的行使所涉及的程序或实体事项的“最完全的法典化”；2.仅对程序进行最完全的法典化；3.兼顾实体与程序，仅对共通适用部分进行行政程序法的“法典化”；4.仅对几种重要行政类型规定其适用程序，不涉及实体问题。{4}在这种四种类型中，第一种当然是最完美的。但是，由于行政权本身的广泛性、复杂性、易变性，特别是在现代社会，行政行为的方式不断出现新的形式，因此要制定出这样一种最完全的《行政程序法》，几乎只能是理想而很难付堵实践，第二种类型在范围上要比第一种小，因为它仅是对一切行政程序进行立法，但这一类型的问题在于如何处理一般行政程序与特别行政程序之间的关系。第三种类型考虑到实体与程序的事实上的不可分性，采取两者兼顾的办法。但如何突出行政程序，以及如何面对面广量大的行政程序是其问题。第四种类型，实质上是最低限度的法典化，即只是几种重要的行政行为程序的法典化而已。
由于历史的原因，台湾地区行政法学理论研究一直没有中断，长期以来中国台湾地区在行政法学理论研究方面有着一支精良的研究队伍，其行政法学理论研究十分发达。他们深邃的理论成果为台湾地区行政程序法的制定奠定了坚实的理论基础。如前所述，在中国台湾地区行政程序的立法进程中，林纪东、翁岳生、吴庚、罗传贤、汤德宗、陈新民、叶俊荣等著名行政法学者等，无论是在理论研究还是在实践推动中均作出了巨大的贡献。{5}《行政程序法》自2001年1月1日开始施行以来，迄今已十年，我国大陆地区也开始进行行政程序法的立法工作，虽然两岸所处的社会、历史、政治、经济、法律、文化等背景各不相同，所面对的行政权运行状况也不相同，但是，研究中国台湾地区《行政程序法》调整内容的分析，对于我国大陆制定统一的行政程序法典具有十分重要的意义。
二、中国台湾地区《行政程序法》的立法沿革
早在1956年，中国台湾地区行政法学先驱林纪东教授即为文《行政法之法典立法问题》，首倡行政法之法典化，为催生台湾行政程序法的学者，可惜在当时并未受到重视。
（一）研考会版（1974年）
在此之后，台湾地区“行政院”研究发展考核委员会于1974年委托林纪东教授组织专门研究小组对各国行政程序法进行比较研究。该研究小组先后完成了《各国行政程序法比较研究》和《我国行政程序法之研究》两项报告，该研究小组于1977年6月提出台湾地区第一部行政程序法草案，即所谓的研考会版草案。该草案计有四章，93条，分别为总则、行政规章、行政处分、行政救济。这一草案的主要特点是，第一、不为体系概念或法系派别所拘束，而是本着“何者最能实现行政程序法之目的”的宗旨，作务实的设计。其典型表现就是将行政规章和行政救济等规定纳入其中；第二、在对行政行为的“正当程序”概念的规定上不够明确，对程序本身的价值没有充分肯定。其典型表现为规定违反程序的行政处分均可补正，而对违反程序的法律后果未作任何规定；第三、程序规定不够严谨。例如，听证程序规定得过于简便、说明理由的义务仅限于不利行政处分、未能区分“正式程序”和“非正式程序”等。{6}
该草案完成后，“行政院”研考会曾送交各部会及省、市政府表示意见，但在当时行政权高涨和威权体制盛行情况下，不论政府部门或学术界都未进一步有所研讨或推定，整篇报告和该草案仍原封不动地沦为“研究计划”。{7}整个草案甚至晚了数年使对外公开。{8}
该草案虽然存在诸多不足且没有得到立法者的高度重视，但因其开风气之先，而具有划时代意义，为台湾地区行政程序法的法典化奠定了良好的基础。
（二）经建会版（1990年）
此后十余年间，台湾地区社会发展迅速，经历解严等政治自由化的重大变革，人民权利意识高涨，并由此衍生了许多社会问题。而这些问题的产生与解决都与行政程序有着密切的联系。而且，这十余年间世界范围内的《宪法》的发展，无论是理论上或实践上都一日千里。在此内外形势的影响下，1989年9月“行政院”经建会委托台湾大学法律研究所翁岳生教授组成“行政程序法之研究”专题研究小组。该研究小组在认真研究的基础上，撰写了大量的研究报告，在此基础上，于1990年12月提出了行政程序法草案，即经建会版草案。该草案计八章，174条，分别为总则、行政处分、行政契约、法规命令与行政规则、行政计划、行政指导、陈情、附则。该草案由于其研究小组成员全部为学者，且以德国、美国、日本、法国等国家的行政程序制度为其参考对象，故显示出范围甚广、内容丰富、体系庞大之特征，被称为台湾地区历次行政程序法草案中最为详细、最为完善的版本。{9}由于此版本汇集了当时台湾行政法学者，又称为“学者版草案”。{10}
（三）“法务部”版（1990年）
1990年“法务部”邀请学者及机关代表计十六人组成制定委员会，于1994年4月拟成《行政程序法》草案，该草案计七章，180条。这一草案也被称为“法务部”版草案”。
（四）“行政院”版（1995年）
“法务部”主导的草案深受经建会版本的影响，但草案报请”行政院”审核时，政务委员认为草案理想过高、范围过广，遂修改为四章，135条，于1995年3月送”立法院”审议，即所谓的“行政院”版草案。“行政院”版草案在内容上作了大量压缩，除总则外，在范围上仅有行政处分和行政契约。删除了以往草案中的法规命令及行政规则、行政计划、行政指导、陈情等内容，就连总则中的有关内容如信息公开等，也比以往草案的规定有所减少。这使得“程序规定拘束力不足”的老问题凸显出来，也使得台湾地区学界二十余年来所建构《行政程序法》体系的努力遭到一次重创。造成的原因除理论上的分歧外，实践部门的压力也不可忽视。{11}
“行政院”版草案将第四至第七章全部删除似乎矫枉过正，第四章为行政立法，实属必要，第六章为行政指导，虽然作具体规定仍有难度，但是否应该完全取消，值得研究，第七章为陈情，实则为对行政相对人的一种救济手段，作为其它救济手段的补充，也有其必要性和可行性。{12}
（五）“谢启大”版（1996年）
在1996年，“立法院”法制召集委员会的谢启大委员，进一步召集专家学者以“创造一部精致、高质量的法典”为中心思想以“行政院”版革案为基础，整合“陈婉真”版和“吴东昇”版，整理出一个新版本，共172条，又称“谢启大版草案”。
（六）小结
总之，中国台湾地区各版草案拟制过程中，有关人员均作了大量的收集资料、拟制专题报告、召开讨论会等工作。例如“行政院”在1989年指示“法务部”拟制行政程序法草案，“法务部”随即组成专门委员，收集有关资料、召开公听会，至草案完成计召开正式会议就达98次之多。{13}除1974年研考会版本外，于“立法院”审查时已经有四个法律草案版本，并历经数次朝野协商，但由于各版本差距过大，其中最主要乃“行政院”认为法规命令程序，只要行政机关以行政命令约束即可，但学界及部分立法委员认为法规命令一定要纳入，因此法案审理几度陷入胶着。终于，经过一连串的协商与努力，《行政程序法》于1999年2月3日公布实施，各版本间的差异，请参阅下表1：
表1：行政程序法草案版本比较
┌─────────┬────┬────┬─────────────────────────────────┐
│版本 │年份 │条文数 │规范行政行为 │
├─────────┼────┼────┼─────────────────────────────────┤
│研考会版 │1974年 │93 │行政规章、行政处分、行政救济 │
├─────────┼────┼────┼─────────────────────────────────┤
│经建会版（“陈婉真│1990年 │174 │行政处分、行政契约、法规命令与行政规则、行政计划、行政指导和陈情 │
│”版） │ │ │ │
├─────────┼────┼────┼─────────────────────────────────┤
│“法务部”版（“吴│1990年 │172 │行政处分、行政契约、法规命令与行政规则、行政计划、行政指导和陈情 │
│东升“版） │ │ │ │
├─────────┼────┼────┼─────────────────────────────────┤
│“行政院”版 │1995年 │135 │行政处分、行政契约 │
├─────────┼────┼────┼─────────────────────────────────┤
│“谢启大”版 │1996年 │170 │行政处分、行政契约、法规命令与行政规则 │
├─────────┼────┼────┼─────────────────────────────────┤
│通过版本 │1999年 │175 │行政处分、行政契约、法规命令与行政规则、行政计划、行政指导和陈情 │
└─────────┴────┴────┴─────────────────────────────────┘
三、《行政程序法》的立法评析
（一）立法模式
根据大陆著名行政法学者马怀德教授的分类，《行政程序法》的立法模式，可以具体分类为以下三种：第一种是统一行政程序法典模式，规定行政程序的基本原则、基本制度。第二种是单行法规模式，行政程序单行法律、法规，仅规定一定领域、一定范围的行政程序，如行政处罚法规定的处罚程序、行政许可法规定的许可程序、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例等。第三种是散见于具体行政管理法律、法规模式，如海关法中规定的海关行政行为的程序、规划法中规定的规划行政行为的程序、环保法中规定的环保行政行为的程序，等等。{14}
台湾地区《行政程序法》是采取第一种的立法模式，总计八章，一共175条。在内容上不仅将行政处分、法规命令和行政规则等纳入其中，而且将行政契约、行政计划、行政指导、陈情等内容纳入调整范围。从各章内容的配置来看，主要考虑需要，似乎不太注重形式上的比重协调。这一点从各章、节所占比重可以看出。第一章是总则，从第1条至第91条，对法例、管辖、当事人、回避、程序之开始、调查事实及证据、资讯公开、期日与期间费用、听证程序、送达等作出统一规定，占整部法律的52%；第二章是行政处分，从第92条至第134条，分为行政处分之成立、陈述意见及听证、行政处分之效力等节。占整部法律的24.6%；第三章是行政契约，从第135条至第149条，占整部法律的8.6%；第四章是法规命令及行政规则，从第150条至第162条，占整部法律的7.4%；第五章是行政计划，从第163条至第164条，占整部法律的1.1%；第六章是行政指导，从第165条至第167条，占整部法律的1.7%；第七章是陈情，从第168条至第173条，占整部法律的3.4%；第八章是附则，从第174条至第175条，占整部法律的1.1%。
由此可知，台湾地区《行政程序法》除具欧陆体系的程序法规定外，另外兼有实体法规定，主要是因为学者法理论述或实务判决个案长期引用“依法行政”的概念，但行政法体系却未能如民法、刑法般完整，因此，在立法时使《行政程序法》其先有行政法总则编应规范的行政法原理原则，再辅以程序法所需之规定。《行政程序法》的体系，从内容上可以大略区分成为下述三大部分，即：总则部分，包括行政程序法之适用范围、原理、立法原则和功能；行政程序部分，包括程序进行前之预备行为、程序发动之要素、程序进行中应注意与作为事项、程序结束前应注意事项；行政程序结束后的行政行为部分，而行政机关作成特定行为之后，又可依据其行政行为之类型做不同的区分：属于法律行为者，又可分为对外之表示及对内之表示。对外之表示者，为行政处分、行政契约、法规命令及行政计划；对内之表示者，则为行政规则；属于事实行为者，有行政指导与对陈情之处理。
（二）立法评析
1.各章篇幅差距甚大，条文配置极不平均。第一章总则计有91条（52%），但五章行政计划仅有2条（1.1%）、第六章行政指导仅有3条（1.7%），显然不成比例。虽然法条的重要性，不能以数量来衡量，但繁杂的事物通常需要就多的条文，才能妥适规范。本法各章篇幅相去悬殊，显示各章规范密度相差甚大，彼此的重要性不能等同而论。
2.程序规定多汇集在总则一章。总则章从第1条至第91条，对法例、管辖、当事人、回避、程序之开始、调查事实及证据、资讯公开、期日与期间费用、听证程序、送达等作出统一规定，内容林林总总，将本法程序性规定汇集于此。
3.主要规范行政行为，主要以实体法为主轴。
除总则章与附则章以外，其余各章如第二章行政处分、第三章行政契约、第四章法规命令与行政规则、第五章行政计划、第六章行政指导和第七章陈情，皆为本法第3条第1项所称之行政行为。
4.行政处分一章中，实体规定多于程序规定。行政行为以行政处分为重要，也反映到法律条文内容上，第二章行政处分，从第92条至第134条，分为行政处分之成立、陈述意见及听证、行政处分之效力三节，除第二节陈述意见及听证外为程序性规定外，其余皆为实体规定。
台湾地区《行政程序法》的特色在于其内容兼有实体法与程序法之规定，首先将行政法的一般原理原则，如比例原则、平等原则、诚实信用及信赖保护原则等予以成文法化，亦将行政处分等典型行政行为予以完整规范，可以说是具备行政法总则编的特性，实属少见。甚至有学者认为，虽名为程序法，但其内容却包含了过多的实体规定，过于重视实体规范而忽略了程序的规定。{15}亦有学者直接认为行政程序法并非程序法，而属实体法；盖《行政程序法》规定内容系行政机关作成行政行为所应遵守之程序，亦即《行政程序法》主要在确定人民与国家机关间之垂直的法律关系的过程，而非属公法争议解决的程序，故《行政程序法》基本上是实体法，仅有少部分属程序法。{16}
（三）历次修正内容
1.第一次修正：增订174之1条（2000年12月8日）。本次修正的理由是原本台湾地区《中央法规标准法》第7条有“职权命令”的规定，实务上“职权命令”涉及人民权利义务，但《行政程序法》第四章就行政命令的分类并无“职权命令”的规定。换言之，“职权命令”是具对外效力者，或仅具规范机关内部秩序及运作而非直接对外发生法规范效力者，均亟待配合《行政程序法》检讨修正或废止。基于法安定性原则，避免社会发生急激变化并保障人民既得权益，于是增订174之1第1款的过渡条款，俾符实需。“职权命令”的修正，尚涉及各项法律制定或修正之检讨，为期周延，于第2款予以明定，经“立法院”同意后，“行政院”得命令延长其期间。
按《行政程序法》第150条第1款规定：“本法所称法规命令，系指行政机关基于法律授权，对多数不特定人民就一般事项所作抽象之对外发生法律效果之规定。”所称之“法规命令”，须具备“行政机关基于法律授权订定”及“对多数不特定人民就一般事项所作抽象之对外发生法律效果之规定”二个要件，如仅符合上开要件之一者，则不属之。{17}准此，“法规命令”须有法律授权始得订定，如法律授权涉及限制人民自由权利者，其授权之目的、范围及内容须符合具体明确之条件，始具备合法性。{18}
《行政程序法》第174-1条第1款规定：“本法施行前，行政机关依中央法规标准法第1条订定之命令，须以法律规定或以法律明列其授权依据者，应于本法施行后2年内，以法律规定或以法律明列其授权依据后修正或订定；逾期失效。”本条所称“命令”包括“法规命令”及“职权命令”，且“职权命令”不以依《中央法规标准法》第7条订定的“命令”为限，凡行政机关基于职权，对多数不特定人民就一般事项所作抽象之对外发生法律上效果之规定性质上为职权命令者均属之。又“职权命令”不涉及人民权利义务部分，因未违反法律保留原则，应可保留；不过必须以法律或法规命令规定的事项，则不得以“职权命令”定之。
2.第二次修正：删除174-1第2款（2001年6月5日）。本次修正理由是因为1999年2月3日公布《行政程序法》时，业已给予“行政院”二年时间，以作为相关法制调整肆应之缓冲期，惟“行政院”不但未于期限届满前完成准备工作，复于该法于2000年1月1日正式施行前一个月，未经正常审议程序，协商通过增订行政程序法第174-1条，已严重违反当初的立法精神和背离人民对该法的信赖，故删除第二款规定。
3.第三次修正：修正174-1第1款（2001年12月28日）。此次修正理由是因为《行政程序法》自2000年1月1日开始施行，本条规定的“施行后一年”即将于2000年12月31日届满，各机关为配合本法施行，而修正以符合法律保留原则或增列法律明确授权之法律案，恐难于期限内完成立法程序，为使行政事务陆续顺利进行，遂将一年的缓冲期间修正为二年，以应实际需要。
4.第四次修正：删除44条、45条（2005年12月6日）。本次修正的理由是原本第44条第2款规定：“有关行政机关资讯公开及其限制之法律，应于本法公布二年内完成立法。于完成立法前，行政院应会同有关机关订定办法实施之。”台湾地区于2005年12月28日公布实施《政府资讯公开法》，故删除44条和45条有关政府资讯公开的规定。
四、结论与启示
中国台湾地区《行政程序法》公布施行之后，对于台湾实务的运作上，至少有下述的引导作用：{19}
首先，如从人民观点出发，提升人民作为行政程序形式上与行政机关平等的当事人，以确保人民随时可预知其权利与义务所在，以增进人民权利保障的密度。而其所保障的权利，已经不再仅限于指实体法上的人民主观公法上权利，例如建筑法、环境法或经济法上之许可或执照取得，更进一步涵盖了“程序上的主观公权利”。
其次，如从行政机关观点出发，实现公开透明行政程序，增加人民对行政过程与决定公正之信赖，减轻行政机关独自负责之重担，亦有助于统一纷杂的行政运作，并期能提高行政效率。
最后，就行政法学界而言，《行政程序法》的制定实为多年《宪法》具体化后，使依法行政从实体扩展到程序一体适用的法典化成果，亦使未来公法学界可据此该法出发，继续发展行政法学，使其更细致化，并逐步检讨实务上法规缺失，而修正其内容，以期能真正将《宪法》秩序的精神落实于具体行政实务中。
《行政程序法》的正式施行已经超过12年，究竟该法的施行是否符合预期，或许从实施的经验可以得知。经过12年多的实施，台湾地区在该法的引导下，各行政机关已经在许多行政程序单元上有常态性的实践经验，包括电子化政府或整合政府公报等配套制度的建制，也提供行政程序法实施的配套条件。
《行政程序法》的立法与施行，不论是促成立法的动因或法律的实施环境，都与台湾的民主转型与民主深化有密切的关联。台湾地区实施《行政程序法》的立法背景，包括技术官僚主义盛行、制度外的抗争不断以及国际化的压力日增等，都使行政程序法导引程序公开透明与民众参与的民主深化功能更为彰显。凡此检讨，对台湾行政的持续革新、民主的深化以及全球竞争力的提升都具有关键性的意义。台湾地区《行政程序法》的立法与实施经验，尤其从原初立法设计与实际施行的对照，对于我国大陆正如火如荼正在进行的《行政程序法》的立法工作，更是非常具有价值的参考。
（责任编辑 沈寿文）
【注释】
{1}参见台湾地区《行政程序法（草案）》总说明，载《行政程序法立法数据汇编》，台北：五南图书出版公司1999年版，第1页以下。
{2}黄学贤著：《中国行政程序法的理论与实践》，北京：中国政法大学出版社2007年版，第519页。
{3}马怀德：《行政程序法的价值与立法意义》，载《政法论坛》2004年05期，第4页。
{4}叶俊荣著：《面对行政程序法》，台北：元照出版公司2002年，第60-61页。
{5}黄学贤著：《中国行政程序法的理论与实践》，北京：中国政法大学出版社2007年版，第507页。
{6}黄学贤著：《中国行政程序法的理论与实践》，北京：中国政法大学出版社2007年版，第501-502页。
{7}叶俊荣著：《面对行政程序法——转型台湾的程序建制》，台北：元照出版公司2010年版，第40页。
{8}吴庚著：《行政法之理论与实用》，台北：三民书局2010年版，第569页。
{9}但该草案仍有一些缺陷，例如程序违法多可事后补正，没有明确规定司法审查的基准等，“正当程序”理念的落实上仍不充分。参见黄学贤著：《中国行政程序法的理论与实践》，北京：中国政法大学出版社2007年版，第502页。
{10}当时参与的学者有翁岳生、廖义男、许宗力、叶俊荣、刘宗德、汤德宗、许志雄等。参见汤德宗著：《行政程序法论》，台北：元照出版公司2005年版，第3页。
{11}汤德宗：《行政程序》，载翁岳生编：《行政法》（下册），台北：翰芦图书出版有限公司1998年版，第829-852页。
{12}黄学贤著：《中国行政程序法的理论与实践》，北京：中国政法大学出版社2007年版，第520页。
{13}黄学贤著：《中国行政程序法的理论与实践》，北京：中国政法大学出版社2007年版，第502页。
{14}马怀德：《行政程序法的价值与立法意义》，载《政法论坛》2004年第5期，第4页。
{15}汤德宗，《论正当行政程序》，载汤德宗著：《行政程序法论——论正当行政程序》，台北：元照出版公司2003年版，第4页以下；蔡秀卿：《行政程序法制定之意义与课题》，载《月旦法学》第50期（1999年6月），第22页以下。
{16}李惠宗著：《行政程序法要义》，台北：五南图书出版公司2002年版，第60页。
{17}参照台湾地区“法务部”法律字第0950021495号。
{18}参照台湾地区司法院释字第367号解释理由书。
{19}陈慈阳著：《行政法学基础理论（一）行政法总论》，2005年自版，第227页以下。
【作者单位】 苏州大学法学院
【分类】 其他
【中文关键词】 行政程序，法规命令，行政规则，信息公开，依法行政
【文章编码】 CN53-1143/D(2012)03-47-05
【期刊年份】 2012年 【期号】 3
【页码】 47
【摘要】
《行政程序法》是行政机关作出行政行为时应遵循的程序法规范，用以确保行政行为的合法、正确与公正，并提高行政效率；同时藉由程序的规定，使公民在行政机关做出行政行为过程中，得以参考、沟通与表达意见，进而确保公民程序上与实体上的权益，并增进人民的信赖。中国台湾地区《行政程序法》于2000年公布实施，在该法的引导下，各行政机关已经在许多行政程序单元上有常态性的实践经验，包括电子化政府或整合政府公报等配套制度的建制，也提供行政程序法实施的配套条件。研究台湾地区的《行政程序法》的立法沿革和修正内容，对于我国大陆现行《行政程序法》的立法，具有相当参考的价值。
【全文】 【法宝引证码】 CLI.A.1163972
《行政程序法》是行政机关作成行政行为时应遵循一定程序法规范，以确保行政行为的合法、正确与公正，并提高行政效率；同时藉由程序的规定，使人民在行政机关作成行政行为的过程中，得以参与、表达意见与沟通，进而确保人民程序与实体上权益，并增进人民的信赖。因此，行政程序的法制化，具有确保依法行政、保障人民权益、提高行政效率及增进人民对行政机关信赖的功能。{1}
一、《行政程序法》立法的潮流进入20世纪以来，在各国实现行政法治目标的进程中，制定统一的《行政程序法》已经成为世界性潮流和趋势。据不完全统计，目前为止制定统一行政程序法典的国家和地区已达70多个。{2}《行政程序法》的发展与兴起，是20世纪行政法法的发展特点之一，迄今经历了两个高潮，先是在20～30年代，最早以法典形式规定行政程序法的是西班牙，1889年就制订了《行政程序法》，随后奥地利于1925也通过了《行政程序法》；第二次高潮是40～60年代，1946年美国制订了《联邦行政程序法》，意大利于1955年、德国于1976年、日本于1993年，先后制订《行政程序法》。因此，行政程序法典化已经成为世界范围内各国与地区行政程序立法的趋势，因而也成为台湾地区行政程序的立法模式。但是，《行政程序法》应当规范哪些内容，即调整范围究竟有多大，理论界以及实践部门一直存有分歧。就现有各国《行政程序法》所涉及的内容和调整范围也并不一致，甚至有很大差异。但目标模式大概可以分为两类：一类是效率模式，即以提高行政效率为立法的主要目的。一类是权利模式，即是以行政相对人权益为立法目的，现行行政程序法都是兼顾这两类的混合模式。{3}
行政法学者叶俊荣教授以行政程序法典所涉及的两个主要变项，将法典化的程度分为四种类型。这两个主要变项是，“究竟是就全部行政事项或仅就各种行政的共通事项进行法典化，以及究竟是就行政实体与程序同时法典化或仅就行政程序进行法典化”。四种类型是包容所有行政权的行使所涉及的程序或实体事项的“最完全的法典化”；2.仅对程序进行最完全的法典化；3.兼顾实体与程序，仅对共通适用部分进行行政程序法的“法典化”；4.仅对几种重要行政类型规定其适用程序，不涉及实体问题。{4}在这种四种类型中，第一种当然是最完美的。但是，由于行政权本身的广泛性、复杂性、易变性，特别是在现代社会，行政行为的方式不断出现新的形式，因此要制定出这样一种最完全的《行政程序法》，几乎只能是理想而很难付堵实践，第二种类型在范围上要比第一种小，因为它仅是对一切行政程序进行立法，但这一类型的问题在于如何处理一般行政程序与特别行政程序之间的关系。第三种类型考虑到实体与程序的事实上的不可分性，采取两者兼顾的办法。但如何突出行政程序，以及如何面对面广量大的行政程序是其问题。第四种类型，实质上是最低限度的法典化，即只是几种重要的行政行为程序的法典化而已。
由于历史的原因，台湾地区行政法学理论研究一直没有中断，长期以来中国台湾地区在行政法学理论研究方面有着一支精良的研究队伍，其行政法学理论研究十分发达。他们深邃的理论成果为台湾地区行政程序法的制定奠定了坚实的理论基础。如前所述，在中国台湾地区行政程序的立法进程中，林纪东、翁岳生、吴庚、罗传贤、汤德宗、陈新民、叶俊荣等著名行政法学者等，无论是在理论研究还是在实践推动中均作出了巨大的贡献。{5}《行政程序法》自2001年1月1日开始施行以来，迄今已十年，我国大陆地区也开始进行行政程序法的立法工作，虽然两岸所处的社会、历史、政治、经济、法律、文化等背景各不相同，所面对的行政权运行状况也不相同，但是，研究中国台湾地区《行政程序法》调整内容的分析，对于我国大陆制定统一的行政程序法典具有十分重要的意义。
二、中国台湾地区《行政程序法》的立法沿革
早在1956年，中国台湾地区行政法学先驱林纪东教授即为文《行政法之法典立法问题》，首倡行政法之法典化，为催生台湾行政程序法的学者，可惜在当时并未受到重视。
（一）研考会版（1974年）
在此之后，台湾地区“行政院”研究发展考核委员会于1974年委托林纪东教授组织专门研究小组对各国行政程序法进行比较研究。该研究小组先后完成了《各国行政程序法比较研究》和《我国行政程序法之研究》两项报告，该研究小组于1977年6月提出台湾地区第一部行政程序法草案，即所谓的研考会版草案。该草案计有四章，93条，分别为总则、行政规章、行政处分、行政救济。这一草案的主要特点是，第一、不为体系概念或法系派别所拘束，而是本着“何者最能实现行政程序法之目的”的宗旨，作务实的设计。其典型表现就是将行政规章和行政救济等规定纳入其中；第二、在对行政行为的“正当程序”概念的规定上不够明确，对程序本身的价值没有充分肯定。其典型表现为规定违反程序的行政处分均可补正，而对违反程序的法律后果未作任何规定；第三、程序规定不够严谨。例如，听证程序规定得过于简便、说明理由的义务仅限于不利行政处分、未能区分“正式程序”和“非正式程序”等。{6}
该草案完成后，“行政院”研考会曾送交各部会及省、市政府表示意见，但在当时行政权高涨和威权体制盛行情况下，不论政府部门或学术界都未进一步有所研讨或推定，整篇报告和该草案仍原封不动地沦为“研究计划”。{7}整个草案甚至晚了数年使对外公开。{8}
该草案虽然存在诸多不足且没有得到立法者的高度重视，但因其开风气之先，而具有划时代意义，为台湾地区行政程序法的法典化奠定了良好的基础。
（二）经建会版（1990年）
此后十余年间，台湾地区社会发展迅速，经历解严等政治自由化的重大变革，人民权利意识高涨，并由此衍生了许多社会问题。而这些问题的产生与解决都与行政程序有着密切的联系。而且，这十余年间世界范围内的《宪法》的发展，无论是理论上或实践上都一日千里。在此内外形势的影响下，1989年9月“行政院”经建会委托台湾大学法律研究所翁岳生教授组成“行政程序法之研究”专题研究小组。该研究小组在认真研究的基础上，撰写了大量的研究报告，在此基础上，于1990年12月提出了行政程序法草案，即经建会版草案。该草案计八章，174条，分别为总则、行政处分、行政契约、法规命令与行政规则、行政计划、行政指导、陈情、附则。该草案由于其研究小组成员全部为学者，且以德国、美国、日本、法国等国家的行政程序制度为其参考对象，故显示出范围甚广、内容丰富、体系庞大之特征，被称为台湾地区历次行政程序法草案中最为详细、最为完善的版本。{9}由于此版本汇集了当时台湾行政法学者，又称为“学者版草案”。{10}
（三）“法务部”版（1990年）
1990年“法务部”邀请学者及机关代表计十六人组成制定委员会，于1994年4月拟成《行政程序法》草案，该草案计七章，180条。这一草案也被称为“法务部”版草案”。
（四）“行政院”版（1995年）
“法务部”主导的草案深受经建会版本的影响，但草案报请”行政院”审核时，政务委员认为草案理想过高、范围过广，遂修改为四章，135条，于1995年3月送”立法院”审议，即所谓的“行政院”版草案。“行政院”版草案在内容上作了大量压缩，除总则外，在范围上仅有行政处分和行政契约。删除了以往草案中的法规命令及行政规则、行政计划、行政指导、陈情等内容，就连总则中的有关内容如信息公开等，也比以往草案的规定有所减少。这使得“程序规定拘束力不足”的老问题凸显出来，也使得台湾地区学界二十余年来所建构《行政程序法》体系的努力遭到一次重创。造成的原因除理论上的分歧外，实践部门的压力也不可忽视。{11}
“行政院”版草案将第四至第七章全部删除似乎矫枉过正，第四章为行政立法，实属必要，第六章为行政指导，虽然作具体规定仍有难度，但是否应该完全取消，值得研究，第七章为陈情，实则为对行政相对人的一种救济手段，作为其它救济手段的补充，也有其必要性和可行性。{12}
（五）“谢启大”版（1996年）
在1996年，“立法院”法制召集委员会的谢启大委员，进一步召集专家学者以“创造一部精致、高质量的法典”为中心思想以“行政院”版革案为基础，整合“陈婉真”版和“吴东昇”版，整理出一个新版本，共172条，又称“谢启大版草案”。
（六）小结
总之，中国台湾地区各版草案拟制过程中，有关人员均作了大量的收集资料、拟制专题报告、召开讨论会等工作。例如“行政院”在1989年指示“法务部”拟制行政程序法草案，“法务部”随即组成专门委员，收集有关资料、召开公听会，至草案完成计召开正式会议就达98次之多。{13}除1974年研考会版本外，于“立法院”审查时已经有四个法律草案版本，并历经数次朝野协商，但由于各版本差距过大，其中最主要乃“行政院”认为法规命令程序，只要行政机关以行政命令约束即可，但学界及部分立法委员认为法规命令一定要纳入，因此法案审理几度陷入胶着。终于，经过一连串的协商与努力，《行政程序法》于1999年2月3日公布实施，各版本间的差异，请参阅下表1：
表1：行政程序法草案版本比较
┌─────────┬────┬────┬─────────────────────────────────┐
│版本 │年份 │条文数 │规范行政行为 │
├─────────┼────┼────┼─────────────────────────────────┤
│研考会版 │1974年 │93 │行政规章、行政处分、行政救济 │
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│经建会版（“陈婉真│1990年 │174 │行政处分、行政契约、法规命令与行政规则、行政计划、行政指导和陈情 │
│”版） │ │ │ │
├─────────┼────┼────┼─────────────────────────────────┤
│“法务部”版（“吴│1990年 │172 │行政处分、行政契约、法规命令与行政规则、行政计划、行政指导和陈情 │
│东升“版） │ │ │ │
├─────────┼────┼────┼─────────────────────────────────┤
│“行政院”版 │1995年 │135 │行政处分、行政契约 │
├─────────┼────┼────┼─────────────────────────────────┤
│“谢启大”版 │1996年 │170 │行政处分、行政契约、法规命令与行政规则 │
├─────────┼────┼────┼─────────────────────────────────┤
│通过版本 │1999年 │175 │行政处分、行政契约、法规命令与行政规则、行政计划、行政指导和陈情 │
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三、《行政程序法》的立法评析
（一）立法模式
根据大陆著名行政法学者马怀德教授的分类，《行政程序法》的立法模式，可以具体分类为以下三种：第一种是统一行政程序法典模式，规定行政程序的基本原则、基本制度。第二种是单行法规模式，行政程序单行法律、法规，仅规定一定领域、一定范围的行政程序，如行政处罚法规定的处罚程序、行政许可法规定的许可程序、行政法规制定程序条例、规章制定程序条例等。第三种是散见于具体行政管理法律、法规模式，如海关法中规定的海关行政行为的程序、规划法中规定的规划行政行为的程序、环保法中规定的环保行政行为的程序，等等。{14}
台湾地区《行政程序法》是采取第一种的立法模式，总计八章，一共175条。在内容上不仅将行政处分、法规命令和行政规则等纳入其中，而且将行政契约、行政计划、行政指导、陈情等内容纳入调整范围。从各章内容的配置来看，主要考虑需要，似乎不太注重形式上的比重协调。这一点从各章、节所占比重可以看出。第一章是总则，从第1条至第91条，对法例、管辖、当事人、回避、程序之开始、调查事实及证据、资讯公开、期日与期间费用、听证程序、送达等作出统一规定，占整部法律的52%；第二章是行政处分，从第92条至第134条，分为行政处分之成立、陈述意见及听证、行政处分之效力等节。占整部法律的24.6%；第三章是行政契约，从第135条至第149条，占整部法律的8.6%；第四章是法规命令及行政规则，从第150条至第162条，占整部法律的7.4%；第五章是行政计划，从第163条至第164条，占整部法律的1.1%；第六章是行政指导，从第165条至第167条，占整部法律的1.7%；第七章是陈情，从第168条至第173条，占整部法律的3.4%；第八章是附则，从第174条至第175条，占整部法律的1.1%。
由此可知，台湾地区《行政程序法》除具欧陆体系的程序法规定外，另外兼有实体法规定，主要是因为学者法理论述或实务判决个案长期引用“依法行政”的概念，但行政法体系却未能如民法、刑法般完整，因此，在立法时使《行政程序法》其先有行政法总则编应规范的行政法原理原则，再辅以程序法所需之规定。《行政程序法》的体系，从内容上可以大略区分成为下述三大部分，即：总则部分，包括行政程序法之适用范围、原理、立法原则和功能；行政程序部分，包括程序进行前之预备行为、程序发动之要素、程序进行中应注意与作为事项、程序结束前应注意事项；行政程序结束后的行政行为部分，而行政机关作成特定行为之后，又可依据其行政行为之类型做不同的区分：属于法律行为者，又可分为对外之表示及对内之表示。对外之表示者，为行政处分、行政契约、法规命令及行政计划；对内之表示者，则为行政规则；属于事实行为者，有行政指导与对陈情之处理。
（二）立法评析
1.各章篇幅差距甚大，条文配置极不平均。第一章总则计有91条（52%），但五章行政计划仅有2条（1.1%）、第六章行政指导仅有3条（1.7%），显然不成比例。虽然法条的重要性，不能以数量来衡量，但繁杂的事物通常需要就多的条文，才能妥适规范。本法各章篇幅相去悬殊，显示各章规范密度相差甚大，彼此的重要性不能等同而论。
2.程序规定多汇集在总则一章。总则章从第1条至第91条，对法例、管辖、当事人、回避、程序之开始、调查事实及证据、资讯公开、期日与期间费用、听证程序、送达等作出统一规定，内容林林总总，将本法程序性规定汇集于此。
3.主要规范行政行为，主要以实体法为主轴。
除总则章与附则章以外，其余各章如第二章行政处分、第三章行政契约、第四章法规命令与行政规则、第五章行政计划、第六章行政指导和第七章陈情，皆为本法第3条第1项所称之行政行为。
4.行政处分一章中，实体规定多于程序规定。行政行为以行政处分为重要，也反映到法律条文内容上，第二章行政处分，从第92条至第134条，分为行政处分之成立、陈述意见及听证、行政处分之效力三节，除第二节陈述意见及听证外为程序性规定外，其余皆为实体规定。
台湾地区《行政程序法》的特色在于其内容兼有实体法与程序法之规定，首先将行政法的一般原理原则，如比例原则、平等原则、诚实信用及信赖保护原则等予以成文法化，亦将行政处分等典型行政行为予以完整规范，可以说是具备行政法总则编的特性，实属少见。甚至有学者认为，虽名为程序法，但其内容却包含了过多的实体规定，过于重视实体规范而忽略了程序的规定。{15}亦有学者直接认为行政程序法并非程序法，而属实体法；盖《行政程序法》规定内容系行政机关作成行政行为所应遵守之程序，亦即《行政程序法》主要在确定人民与国家机关间之垂直的法律关系的过程，而非属公法争议解决的程序，故《行政程序法》基本上是实体法，仅有少部分属程序法。{16}
（三）历次修正内容
1.第一次修正：增订174之1条（2000年12月8日）。本次修正的理由是原本台湾地区《中央法规标准法》第7条有“职权命令”的规定，实务上“职权命令”涉及人民权利义务，但《行政程序法》第四章就行政命令的分类并无“职权命令”的规定。换言之，“职权命令”是具对外效力者，或仅具规范机关内部秩序及运作而非直接对外发生法规范效力者，均亟待配合《行政程序法》检讨修正或废止。基于法安定性原则，避免社会发生急激变化并保障人民既得权益，于是增订174之1第1款的过渡条款，俾符实需。“职权命令”的修正，尚涉及各项法律制定或修正之检讨，为期周延，于第2款予以明定，经“立法院”同意后，“行政院”得命令延长其期间。
按《行政程序法》第150条第1款规定：“本法所称法规命令，系指行政机关基于法律授权，对多数不特定人民就一般事项所作抽象之对外发生法律效果之规定。”所称之“法规命令”，须具备“行政机关基于法律授权订定”及“对多数不特定人民就一般事项所作抽象之对外发生法律效果之规定”二个要件，如仅符合上开要件之一者，则不属之。{17}准此，“法规命令”须有法律授权始得订定，如法律授权涉及限制人民自由权利者，其授权之目的、范围及内容须符合具体明确之条件，始具备合法性。{18}
《行政程序法》第174-1条第1款规定：“本法施行前，行政机关依中央法规标准法第1条订定之命令，须以法律规定或以法律明列其授权依据者，应于本法施行后2年内，以法律规定或以法律明列其授权依据后修正或订定；逾期失效。”本条所称“命令”包括“法规命令”及“职权命令”，且“职权命令”不以依《中央法规标准法》第7条订定的“命令”为限，凡行政机关基于职权，对多数不特定人民就一般事项所作抽象之对外发生法律上效果之规定性质上为职权命令者均属之。又“职权命令”不涉及人民权利义务部分，因未违反法律保留原则，应可保留；不过必须以法律或法规命令规定的事项，则不得以“职权命令”定之。
2.第二次修正：删除174-1第2款（2001年6月5日）。本次修正理由是因为1999年2月3日公布《行政程序法》时，业已给予“行政院”二年时间，以作为相关法制调整肆应之缓冲期，惟“行政院”不但未于期限届满前完成准备工作，复于该法于2000年1月1日正式施行前一个月，未经正常审议程序，协商通过增订行政程序法第174-1条，已严重违反当初的立法精神和背离人民对该法的信赖，故删除第二款规定。
3.第三次修正：修正174-1第1款（2001年12月28日）。此次修正理由是因为《行政程序法》自2000年1月1日开始施行，本条规定的“施行后一年”即将于2000年12月31日届满，各机关为配合本法施行，而修正以符合法律保留原则或增列法律明确授权之法律案，恐难于期限内完成立法程序，为使行政事务陆续顺利进行，遂将一年的缓冲期间修正为二年，以应实际需要。
4.第四次修正：删除44条、45条（2005年12月6日）。本次修正的理由是原本第44条第2款规定：“有关行政机关资讯公开及其限制之法律，应于本法公布二年内完成立法。于完成立法前，行政院应会同有关机关订定办法实施之。”台湾地区于2005年12月28日公布实施《政府资讯公开法》，故删除44条和45条有关政府资讯公开的规定。
四、结论与启示
中国台湾地区《行政程序法》公布施行之后，对于台湾实务的运作上，至少有下述的引导作用：{19}
首先，如从人民观点出发，提升人民作为行政程序形式上与行政机关平等的当事人，以确保人民随时可预知其权利与义务所在，以增进人民权利保障的密度。而其所保障的权利，已经不再仅限于指实体法上的人民主观公法上权利，例如建筑法、环境法或经济法上之许可或执照取得，更进一步涵盖了“程序上的主观公权利”。
其次，如从行政机关观点出发，实现公开透明行政程序，增加人民对行政过程与决定公正之信赖，减轻行政机关独自负责之重担，亦有助于统一纷杂的行政运作，并期能提高行政效率。
最后，就行政法学界而言，《行政程序法》的制定实为多年《宪法》具体化后，使依法行政从实体扩展到程序一体适用的法典化成果，亦使未来公法学界可据此该法出发，继续发展行政法学，使其更细致化，并逐步检讨实务上法规缺失，而修正其内容，以期能真正将《宪法》秩序的精神落实于具体行政实务中。
《行政程序法》的正式施行已经超过12年，究竟该法的施行是否符合预期，或许从实施的经验可以得知。经过12年多的实施，台湾地区在该法的引导下，各行政机关已经在许多行政程序单元上有常态性的实践经验，包括电子化政府或整合政府公报等配套制度的建制，也提供行政程序法实施的配套条件。
《行政程序法》的立法与施行，不论是促成立法的动因或法律的实施环境，都与台湾的民主转型与民主深化有密切的关联。台湾地区实施《行政程序法》的立法背景，包括技术官僚主义盛行、制度外的抗争不断以及国际化的压力日增等，都使行政程序法导引程序公开透明与民众参与的民主深化功能更为彰显。凡此检讨，对台湾行政的持续革新、民主的深化以及全球竞争力的提升都具有关键性的意义。台湾地区《行政程序法》的立法与实施经验，尤其从原初立法设计与实际施行的对照，对于我国大陆正如火如荼正在进行的《行政程序法》的立法工作，更是非常具有价值的参考。
（责任编辑 沈寿文）
【注释】
{1}参见台湾地区《行政程序法（草案）》总说明，载《行政程序法立法数据汇编》，台北：五南图书出版公司1999年版，第1页以下。
{2}黄学贤著：《中国行政程序法的理论与实践》，北京：中国政法大学出版社2007年版，第519页。
{3}马怀德：《行政程序法的价值与立法意义》，载《政法论坛》2004年05期，第4页。
{4}叶俊荣著：《面对行政程序法》，台北：元照出版公司2002年，第60-61页。
{5}黄学贤著：《中国行政程序法的理论与实践》，北京：中国政法大学出版社2007年版，第507页。
{6}黄学贤著：《中国行政程序法的理论与实践》，北京：中国政法大学出版社2007年版，第501-502页。
{7}叶俊荣著：《面对行政程序法——转型台湾的程序建制》，台北：元照出版公司2010年版，第40页。
{8}吴庚著：《行政法之理论与实用》，台北：三民书局2010年版，第569页。
{9}但该草案仍有一些缺陷，例如程序违法多可事后补正，没有明确规定司法审查的基准等，“正当程序”理念的落实上仍不充分。参见黄学贤著：《中国行政程序法的理论与实践》，北京：中国政法大学出版社2007年版，第502页。
{10}当时参与的学者有翁岳生、廖义男、许宗力、叶俊荣、刘宗德、汤德宗、许志雄等。参见汤德宗著：《行政程序法论》，台北：元照出版公司2005年版，第3页。
{11}汤德宗：《行政程序》，载翁岳生编：《行政法》（下册），台北：翰芦图书出版有限公司1998年版，第829-852页。
{12}黄学贤著：《中国行政程序法的理论与实践》，北京：中国政法大学出版社2007年版，第520页。
{13}黄学贤著：《中国行政程序法的理论与实践》，北京：中国政法大学出版社2007年版，第502页。
{14}马怀德：《行政程序法的价值与立法意义》，载《政法论坛》2004年第5期，第4页。
{15}汤德宗，《论正当行政程序》，载汤德宗著：《行政程序法论——论正当行政程序》，台北：元照出版公司2003年版，第4页以下；蔡秀卿：《行政程序法制定之意义与课题》，载《月旦法学》第50期（1999年6月），第22页以下。
{16}李惠宗著：《行政程序法要义》，台北：五南图书出版公司2002年版，第60页。
{17}参照台湾地区“法务部”法律字第0950021495号。
{18}参照台湾地区司法院释字第367号解释理由书。
{19}陈慈阳著：《行政法学基础理论（一）行政法总论》，2005年自版，第227页以下。