刘文宏，高瑞钟：台湾海洋与海岸管理：海岸带综合管理原则观点
发布时间：2014-05-22 来源：
【期刊名称】 《中国海洋法学评论》
【作者】 刘文宏，高瑞钟 【作者单位】 国立高雄海洋科技大学
【分类】 海洋法与空间法 【中文关键词】 海岸带综合管理，海洋与海岸管理，台湾
【期刊年份】 2012年 【期号】 1
【页码】 174
【摘要】
台湾四面环海，岛上平原有限，人口密集。土地资源宝贵但相当有限，海岸地区成为满足各种需求进一步发展的潜在地，并变成公私部门的抢手目标。但台湾海岸地区规划不善、使用不当，造成一连串问题，如自然海岸线流失、自然栖息地遭破坏、海洋生物资源减少等等。过度急速发展与不当使用导致台湾海岸地区面临严重威胁，所以台湾政府正致力于改善海岸管理。即便如此，还是有很多问题尚待解决。本文分析台湾海洋与海岸管理的背景与发展史，以理清海岸管理的思路，并使用海岸带综合管理原则来检视台湾海岸管理的架构。同时本文也检视海岸管理的进展、绩效以及问题，分析导致管理问题的诱因、障碍、未来发展的机会与威胁。本文最后根据欧洲的海岸管理原则和实践提出对海岸管理的建议。
【全文】 【法宝引证码】 CLI.A.1165208
一、前言
台湾海洋与海岸管理已经进行数年，此时正是检视其成效与问题的好时机。海洋与海岸管理根据《里约热内卢环境与发展宣言》中的原则，并特别强调代际公平原则、预防原则，以及“污染者付费”原则。下文将列出海岸带综合管理提出的几项原则。[1]首先，本文叙述国际海岸管理的通用原则，挑出其中的重要原则，对照台湾海洋和海岸管理的背景与进展，检视在管理实践方面的绩效；其次，以该重要原则（亦即欧盟海岸带综合管理原则）为准，检视台湾海岸管理的架构。本文亦探查渔场与海洋环境保护的情况，藉此分析海岸管理的绩效与问题，并辨识导致海岸管理问题的诱因、障碍，以及未来的发展与威胁；最后，本文根据全球海岸管理实践提出一些建议。
二、海岸带综合管理的国际指南/原则
海洋与海岸管理是根据1992年联合国环境与发展会议订定的环境与发展原则而定的。该原则通过各国代表认可，并在后续的国际条约中获得肯定。这些原则包括发展权利、代际公平原则、环境评估义务、预防原则、污染者付费原则、决策程序公开透明等。[2]海岸带综合管理的国际原则如预防原则、代际公平原则、污染者付费原则、参与式策略、利害关系人的参与、长期观点、跨界职责等，皆取自各领域的国际会议、指南和经验；其他方法论原则如整体性、合作关系、生态系方法、适应性管理、迭代和聚焦法，亦适用于管理与计划。[3][4]以上所述原则皆可依据其规模、动态过程/不确定性、系统方法/互联关联性、社会/治理、以及资源管理进行分类（图1）。
从1996年到1999年间，欧盟进行了35次海岸带综合管理演示项目，从这些国际经验中可以总结一些原则，特别值得关注的是八项涵盖了海岸带综合管理各种观点的原则，[5]即整体性策略、随顺大自然法则、长期观点、参与式策略、适应性策略、本土议题、相关行政机关的配合和参与程度，以及结合各种方法来确保海岸地区管理完善。[6][7][8]欧盟海岸带综合管理并不包括那些主要焦点不在海岸带综合管理的原则，如预防原则和污染者付费原则。这些订立的欧盟原则是通过落实方案评估和大量发展工作的实践经验累积才获得的，因此，本研究将以这八项欧盟海岸带综合管理原则来检视台湾海岸带综合管理的进展。
三、台湾的地理环境与海岸管理
台湾本岛海岸线长约1139. 2公里，土地总面积有35879. 3平方公里（图2）。台湾西面是大陆架，平均深度达60米。西海岸沿岸尽是海滩、沙丘、泻湖、河口湾、湿地和一大片潮间带。台湾东海岸面向太平洋，其中的海床和海沟深不可测，离海岸6海里远处，深度可达3000米。东海岸则布满砾滩、岩石、海湾与峭壁。[9]冬天里，中国大陆沿岸流南下，在台湾两侧造成上升流，温和的气候和特殊的海域，加上外海大量的自然珊瑚礁，使这里变成绝佳的渔场。正因如此，这里的鱼种超过2000种，占全球生物种类的十分之一。除了利于捕捞海产，这片海洋环境还适合其他很多活动，包括海上运输、海洋观光以及挖掘生物类和非生物类海洋资源。
目前，台湾人口已突破2300万人，而全岛面积仅36000平方公里，崎岖绵延的山脉就占了三分之二的面积，沿岸城市的人口高达440万人。基于极有限且宝贵的可用地，海岸地区成为满足各式发展需求的潜力场所，且成为国营与私营发展商的抢手目标。[10]
（一）议题
海岸管理发展过程中出现的问题会妨碍其管理绩效，表1列出了这些障碍。过去二十年以来，海洋环境—特别是西部与南部海域—受到的各种污染屡见不鲜，包括河水污染、流域的垃圾场、其他废弃物污染、漂浮物与投弃货物、核电厂的排放物、海水淡化厂的温水排放、停靠在海港与海湾船只的污染、漏油事件、海上游憩休闲活动、海岸工程等。[11]最严重的无过于河水污染、工业废弃物、重金属、海岸工程与漏油事件。1986年二仁溪口的绿牡蛎事件、1991年至1998年香山与安平海域养殖场发生的绿牡蛎事件，及2001年希腊货轮“阿玛斯号”搁浅漏油事件皆是其中的例子。[12][13][14][15][16]
表1 台湾海洋与海岸管理的主要议题
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│议题 │主要概念 │
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│海岸环境保护不足│海洋污染防治 │
│ │■造成海洋环境污染常见的几种来源 │
│ │■最严重的问题来自于河水污染、工业废弃物、重金属、海岸│
│ │工程与漏油事件 │
│ │海岸防护 │
│ │■许多土地用途迅速改变以及海岸线侵蚀增加 │
│ │■地层下陷，破坏泻湖与河口 │
│ │■西部天然海岸线与湿地的消失 │
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│海岸资源保护不足│■渔业资源减少和渔获组成改变 │
│ │■过度开发或污染珊瑚礁、湿地和泻湖，导致生物多样性减少│
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│议题 │主要概念 │
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│工业发展和渔业生产之间│■工业和住宅用地的填海工程危及潮间带│
│ 的冲突 │■海洋旅游与渔港使用的冲突 │
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│尚未建立监督海岸管理 │■缺乏一个负责海洋与海岸管理的组织 │
│ 之机构 │■保护海岸环境的立法不健全 │
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│海洋科学研究不足及 │海洋科学研究 │
│ 海洋教育的缺乏 │■海洋环境科学研究不集中 │
│ │■调查方法、术语及调查范围的差异 │
│ │■对海洋科学研究的漠视 │
│ │海洋教育 │
│ │■与其他国家相比海洋科学研究水平较低│
│ │■缺乏师资与资金的投人 │
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采砂、建筑蓄水池、开垦潮间带，沿岸建造海港、码头与人造珊瑚礁等等导致海岸线侵蚀日趋严重，土地的使用也不得不迅速随之改变。比方说，台湾西北部八里的海岸线在过去二十年来后退了500米；[17]砍伐红树林，大量抽取地下水，导致土地下陷，泻湖与河口也遭到破坏。[18][19]台北市土地下陷的程度比全省其他地区严重四倍。2002年屏东县下陷3. 22米，是有史以来最严重的纪录；1997年彰化县下陷的速度是每年23. 6厘米，创下最高的土地下陷率；2002年云林县共有610平方公里的土地下陷，总面积占全台最大。[20]更重要的是，目前还有超过80项土地开发提案在审核中，若全部实施，西海岸的自然海岸线与湿地恐怕将消失殆尽。[21]过去数十年来，人们兴建码头，导致自然海岸线急速退缩，严重的达557公里之远，工业区覆盖台湾三分之一的海岸线。[22]
沿岸的渔获从1986年的最高纪录56700吨递减至2003年的49700吨，而且，近海渔获量从1980年的370900吨递减至2003年的185900吨。[23]过去十五到三十年间，不但渔获量缩减，渔获组成也随之变动。[24]政府虽然在过去数十年来建立了几个海洋保护区，依然阻止不了珊瑚礁、湿地以及泻湖遭到滥用或被污染，[25]这种情况已经导致海洋生物多样性降低。[26][27][28]
人们生活质量提高了以后，海岸地区的使用也呈多样化，包括农业与渔业、工业发展、海岸工程、技术发展、海上运输、海洋观光等。[29]为了应付工业与民宅需求，不得已必须开垦潮间带。自1920年，台湾渔民便享有大部分周遭海域的专用渔业权，因此，当海岸地区开始发展工业时，渔获量和工业发展之间便形成了冲突。1994年滨南工业区开发案的支持者与七股湿地渔民之间的纠纷便是其中一个例子。[30]再者，海洋观光也愈来愈受欢迎，相形之下，渔民可以使用的港口便愈来愈少。
海岸带综合管理的行政单位分别在各“中央政府”机关设立代理处（图3）,遗憾的是，由于政治内斗，“海洋事务部”始终没有成立，另外，自1990年起，《海岸法》草案也不再续审。台湾过去忽视了海洋科学研究，1989年的所有科学研究当中，0.59％是有关海洋科学研究的，1991年则降到0.52％,[31]确实跟其他国家比起来，海洋科学研究的水平低很多。台湾有好几家机构有进行海洋环境科学研究，如“中央气象局”、国立台湾大学、“行政院国家科学委员会”等，这一来，取得所有科学研究成果成为一项艰巨的任务，而且各单位的研究方法、名词术语和研究范围也不尽相同，无法统一所有数据库。[32][33]所幸的是，过去十年来，台湾开始警觉海岸管理教育的重要性，但只有少数老师投入其中，注入的资金也非常少。
（二）海岸管理的发展
台湾海岸管理的发展从海域控制（限制船只靠岸）和海洋使用（重视土地发展、忽视海洋发展）转型成海洋保护（海岸保护）。[34]为提升海岸管理的绩效，我们必须了解台湾海岸管理的发展史，然后找出那些会阻碍其发展的障碍（表2）。
表2 台湾海岸管理主要过程（数据源：修改自黄异，2004）
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│时间│主要事件 │
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│1983│■“行政院”颁布《海埔地开发管理办法》 │
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│1984│■垦丁国家公园成立 │
│ │■“行政院”核定实施《台湾沿海地区自然保护计划》 │
│ │■“行政院”订颁《台湾地区自然环境保护方案》 │
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│1987│■解除戒严，开放海岸地区 │
│ │■“行政院”订定《“中华民国”环境保护政策纲领》 │
│ │■“行政院”核定《台湾沿海地区自然保护计划》第二部分 │
│ │■台湾南部二仁溪口遭受燃烧废气电线导致的重金属污染，产生绿牡蛎事件 │
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│1989│■《野生动物保护法》公布 │
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│1990│■“内政部”研拟完成《海岸法》（草案） │
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│1991│■“经济部”推动兴建彰滨沿海工业园区 │
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│1992│■前省府推动《台湾省加速推动海埔地开发计划》 │
│ │■前省府计划进行《新竹香山区海埔地开发计划》 │
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│1994│■“内政部”研拟完成《海岸法》草案（第二版） │
│ │■《环境影响评估法》颁布 │
│ │■“行政院农委会”成立“乌石鼻海岸自然保留区”与“垦丁高位珊瑚礁自然保│
│ │ 留区” │
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│1996│■“交通部公路总局”办理花莲台十一线拓宽工程影响海岸景观，引发抗争 │
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│1997│■“行政院”将《海岸法》草案函送“立法院”审议 │
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│1998│■“行政院”颁布《“国家”环境保护计划》 │
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│1999│■前省府颁布《台湾省海堤管理办法》 │
│ │■“内政部”完成《台湾地区海岸管理计划》草案 │
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│时间│主要事件 │
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│2000│■“行政院海岸巡防署”成立 │
│ │■《“国家”永续发展策略纲领》通过 │
│ │■《政府政策环境影响评估作业办法》通过 │
│ │■《海洋污染防治法》通过 │
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│2001│■“行政院”研考会制定《海洋白皮书》 │
│ │■“阿玛斯号”溢油事件发生 │
│ │■“行政院环保署”公布《海域环境分类及海洋环境质量标准》 │
│ │■《生物多样性推动方案》公布 │
│ │■《第二阶段地层下陷防治执行方案》于2001至2008年间执行 │
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│2002│■“内政部”实施《台湾沿海地区自然保护计划》 │
│ │■“行政院”再次审议《海岸法（草案）》修订版 │
│ │■《海洋环境污染清除处理办法》公布 │
│ │■订定《“行政院海岸巡防署”与“行政院农业委员会”协调联系办法》 │
│ │■《工业园区海埔地造地施工管理计划审查办法》公布 │
│ │■《文化资产保存法》公布 │
│ │■《环境基本法》公布 │
│ │■《永续发展策略推动计划暨生物多样性行动计划》于2002至2011年间执行 │
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│2004│■“海洋事务推动委员会”成立 │
│ │■《“国家”海洋政策纲领》通过 │
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│2005│■《海洋事务政策发展规划方案》于2005年至2011年间执行 │
│ │■《国土复育策略与行动计划》公布 │
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│2006│■《海洋政策白皮书》公布 │
│ │■《国土复育策略与行动计划》修正 │
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│2007│■《永续海岸整体发展方案》于2007至2011年间执行 │
│ │■“内政部”成立东沙海洋国家公园，并成立“海洋国家公园管理处”负责海洋│
│ │ 国家公园事务 │
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1949年到1987年戒严时期，台湾政府限制人民进出海岸。开垦潮间带以及工业发展是当时首当其冲的事业。但戒严后期（1983-1987），海洋环境逐渐成为人们关心的议题，政府为此设定了几处海洋保护区，“行政院”更在1987年拟定《环境保护政策纲领》。接着，政府公布了《野生动物保护法》，并在1990年拟定《海岸法》草案。戒严后期，人们愈来愈重视海洋环境保护，于是也开始关注海岸地区管理的绩效。1990年到1993年间，有几个提案要在海岸地区开发工业园区与大规模发展区。
为响应国际间对节省海洋资源的呼吁，也为保护海洋环境，政府公布了几项重要法案、法规以及计划，如《环境影响评估法》、《海岸巡防法》、《海洋污染防治法》、《保护沿海地区自然环境方案》、《海洋环境污染清除处理办法》等。[35]2000年政府成立了“海岸巡防署”以执行海洋环境保护。2002年“行政院组织改造委员会”也提倡成立“海洋事务部”来处理海洋管理问题。[36]
近年来，政府制订了很多海洋政策。2000年和2001年有《“国家”永续发展政策纲领》和《海洋白皮书》,2002年到2011年间，“国家委员会”执行了《永续发展策略推动计划》,2004年，“行政院海洋事务推动委员会”批准了《“国家”海洋政策纲领》，并成立了六个小组，执行《海洋事务政策发展规划方案》，解决台湾海洋问题、改善海岸管理。[37][38]“内政部营建署”公布《永续海岸整体发展方案》，以代替迟迟没有颁布的《海岸法》，防止自然海岸线进一步后退，减少海岸工程设备及其对环境的破坏，倡导海岸地区永续发展，并复原海岸线的景观。
四、方法论
本研究在不同的场合、采用了多种技巧和工具来推断哪些海岸地区适合使用。根据这些经验，我们选择使用环境影响评估、地理信息系统、监测、以及战略环境影响评估来检视目前的状况。针对海岸问题，许多沿海国家都制定了政策与法律，并对执行该政策给予高度的优先权。台湾政府也在海岸管理方面公布了许多有关海洋问题的政策和法案，但海洋问题依旧层出不穷。本文检视了这些政策与法律（包括方案）的发展，试图找出问题的症结。政府可以透过许多方法改善海岸管理：透过鼓励人民、强迫人民，或透过研究，提供人民信息。为达到理想的海岸计划和管理成效，政府也运用能力建设课程。[39]所以本文的重点在海岸管理人员的训练和公民的教育课程。
上述所提四种方法，我们将在这个部分评估其中的两种综合性政策，即《永续发展策略推动计划》与《海洋事务政策发展规划方案》，评估其符合欧盟海岸带综合管理原则的程度。有三种质化选项可以参考（表3）。在政策及立法一项中，半圆圈代表政策及立法（或其中之一）里含有海岸带综合管理原则，或正在加入海岸带综合管理原则的过程中，中空圆圈代表政策及立法（或其中之一）里不含有海岸带综合管理原则。在政府及行政方面，完整的圆圈指所有参与海岸管理的相关政府组织、行政单位和各层级都参与到了管理中，中空圆圈则指相关政府组织、行政单位及各层级并没有参与到海岸管理中。在能力建设方面，完整的圆圈代表有足够及有效的能力建设，半圆圈代表只拥有一部分能力建设课程，中空圆圈则代表完全没有能力建设。在技术/工具/执行力方面，完整的圆圈指拥有足够及有效的技术/工具/执行力，半圆圈指只拥有一些技术/工具/执行力或技术/工具/执行力并不有效，中空圆圈则指完全没有技术/工具/执行力。结果皆陈列在表3。
五、海岸带综合管理原则在台湾之应用
（一）整体性策略
《海洋事务政策发展规划方案》是以整合性的视角执行海洋使用管理，然后把成果报告给其出资办理的单位，亦即“内政部”。相关的海洋事务组织协助设立海洋功能区和草拟有关海洋使用管理的法律。“内政部”在2007年展开了海洋功能区之研究，并在海岸地区设定地理信息系统的区域性规划与合作管理的数据库。“农业委员会”也积极教育人民有关专用渔业权的限度，好让相关工业得以使用海洋地区，多余的渔港也可逐渐改成观光景点或作其他用途。
除此之外，为避免土地污染影响海洋地区生态环境，《海洋事务政策发展规划方案》策划了《改善河流污染计划》，该计划是“环保署”出资办理的，并由“农业委员会”和“内政部”协助办理。“环保署”在全省河域放置了250队（5000人）巡守队伍，举办有关公开活动、开会检讨巡守结果、主持公开讨论会、主办教学课程和训练课程等。“环保署”主要进行生态重建，目前已建构了71个水质改善场所，每天处理超过488000吨的水，减少约9000公斤的生化需氧量污染。2007年“环保署”还设立水质改善网站，随时可以检视各场所的水质。
为整合科学研究资料，《海洋事务政策发展规划方案》每年都争取更高的海洋科学预算，设立“国家海洋研究中心”和“海洋资料库”搜集全省海洋资料，建立海洋地形和海岸地形的基本数据与资料。这些都是由“国家科学委员会”和“内政部”出资办理，由相关单位协助办理。“国家海洋研究中心”设立在高雄，“内政部”也正积极搜集海洋地形和海岸地形的基本数据与资料。
在海洋教育方面，《海洋事务政策发展规划方案》在2005年成功让国立台湾大学增加相关学科的学生配额，并计划和设计整合性的海洋高级教育课程，栽培海洋综合性人才与海洋管理人才。目前国内设有四所海洋大学，并聘用了一些老师。为协助发展海洋相关课程，“教育部”倡导设立“海洋教育办事处”，提供海洋指南给民众。同时，“教育部”还资助地方政府在国小和国中设立海洋教育的资源中心，提供海洋相关的教育、课程、教学工具和教学媒体配备，设立海洋教学资源的网络共享平台。
（二）随顺大自然法则
《永续发展策略推动计划》的目的是提高生物多样性组成，得以永续生存。《永续发展策略推动计划》要求地方政府落实《野生动物保护法》和《文化资产保存法》，并拟定《海洋资源管理法》，推进《海岸法》的确立。“农业委员会”、“内政部”、“交通部”、“经济部”以及“国家科学委员会”皆竭力参与以上事件。此外，“内政部”更设立了东沙环礁国家公园和海洋国家公园管理处，负责处理所有海洋国家公园的事务。《永续发展策略推动计划》在国小设立教师研究班，研究台湾海洋生物的多样性，加强保育海洋资源，保护海洋生态，让保护生物多样性的经营管理更顺畅。
《永续发展策略推动计划》提议将5％离岸12海里的地方设为海洋保护区，特别是珊瑚礁地区，并建议设定海岸保护轴带的界限。不仅如此，《永续发展策略推动计划》还建立了生物多样性的资料交换机制，在每一个组织建立数据库并将之整合，建立资料管理系统来处理生物多样性的监控资料。目前，政府正积极筹划海洋保护区，但看起来比较像是渔场资源保护区。由于缺乏人力资源和经济资助，这些保护计划都很难奏效，可谓是纸上谈兵。
于此同时，《永续发展策略推动计划》建议加强保护、管理和调查海岸和海洋地区，其已经草拟一个具体的方法，可以落实保护方案以及进行保护区管理，也建议在河流和海洋地区运用绿色工程来盖建筑物，避免破坏海岸线的自然生态。[40]《海洋事务政策发展规划方案》也积极调查海岸地区，在一级海岸保护区进行整合与规划，并请相关海岸管理当局根据《海岸法》的宗旨，建立一个减缓生物多样性降低的机制。“营建署”认为区域计划必须涵盖重要的自然保护区，海岸管理才能有立法基础。此外，“内政部”于2007年决定将全省75个重要湿地列人海岸保护区，以此为典范供后续参考如何设定海洋保护区界限。如此可避免大型发展提案破坏海岸，执行监控全省海岸使用的计划—建立调查管理系统，计划土地利用，持续监控自然海岸。
（三）长期观点
《海洋事务政策发展规划方案》建议在海洋地区建构人造栖息地，修复珊瑚礁，并人工培育各种健康鱼种，然后释放到海里。修复珊瑚礁不但可以提供优质的生活环境给海洋生物，也可藉此维护本土的生态环境。该计划由“农业委员会”出资办理，“国家科学委员会”和“教育部”协助办理。自1970年代，“农业委员会”开始推动人工培育鱼礁，释放鱼种到海里，将渔场资源列为保护区，目的便是为了修复渔场资源。在渔场发展计划之下，目前有共计1350000立方米的人工鱼礁被用于改善渔场环境，69210000尾鱼苗被释放到海里，而且这些计划仍在持续进行中。
（四）参与式原则
《永续发展策略推动计划暨生物多样性行动计划》旨在促进国内各个进行生物多样性计划的团体互助合作，在资本调整和技术资源上协助各个团体。“农业委员会”出资办理生物多样性指导和展览活动，并在《生物学多元伙伴关系计划》下，提出40个详尽计划。“中央研究院”在2008年设立了“GBIF委员会”，作为沟通平台，让各个进行生物多样性计划的组织可以整合资料、数据，更新网站。
《海洋事务政策发展规划方案》每年都必须整合政府与私营公司的资料，安排地方上的讨论会和咨询服务，并进行海岸保护与修复。该计划由“内政部”出资办理，“经济部”和“农业委员会”协助办理。《永续发展策略推动计划》草拟政府的所有公共建筑与行政计划时，必须了解参与者意识，并提高人民讨论公共决策的质量，所以，制定《民意与公共政策管理条例》是非常必要的，这个条例还没有被制定，因为有关单位在筹划政策的时候，未能考虑民意。
该计划也要求政府要协助环保团体的发展，任何有关环境问题的决策都应该及时通知环保团体，并邀请他们参与讨论。除了制定政策，政府也必须提供环保团体充裕的资金。这一来，他们便可邀请讲师、媒体来参与讨论会、辩论会或一般会议，以进行双向沟通。该计划由“环保署”、“教育部”、“经济部”、“农业委员会”、“内政部”、“外交部”出资办理。“环保署”已经列出一系列要出资请民间团体推行的活动，这些活动的总经费高达9077000元台币，“环保署”也鼓励人民参与保护和监督环境。这些都还在开始的阶段，效益仍然不大。
（五）适应性策略
《海洋事务政策发展规划方案》负责在近海渔场与外海渔场倡导海洋保护概念，调整两者的规模，并改善渔场资源管理与评估。该计划由“农业委员会”与“海岸巡防署”出资办理。为修复渔场资源,2007到2009年间，“渔业署”花了170000000元台币向37个地区的渔民购回近海和外海渔船，以及301条渔筏。“渔业署”从自愿关闭的渔场一共购回7726条渔船，共花了109450000元台币，从指定必须关闭的渔场购回满载27条渔船之多的仔鱼，花了3350000元台币。“渔业署”也主办渔场教育课程和会议，宣传永续资源的概念，并在渔村主办四健会课程、国内经济以及渔场事务的课程。这些计划仍在持续进行中，但成效并不明显。
（六）本土议题
“经济部”召集“农业委员会”和“内政部”讨论进一步办理《地层下陷防治执行方案》，但高层级的相关法律和纲领计划，如《海岸法》与《国家土地利用计划》却迟迟未能通过，导致无法妥善办理《地层下陷防治执行方案》，也无法改善土地利用，如果坚持办理则可能违反法律。“经济部水利署”搜集的地层下陷资料和最新资料显示，宜兰、桃园、高雄、屏东地区在过去7年已经停止下陷，嘉义和台南土地下陷的速度也减缓了，目前这两个地方每年各下陷3. 8厘米和2. 9厘米。彰化的改善幅度最为明显，从每年下陷17. 6厘米减至每年8. 4厘米。与此同时，“农业委员会”鼓励渔民采用箱网养殖，可以减少抽取地下水和淡水池的水。
不过，《地层下陷防治执行方案》的实施却妨害到某些特定人士的利益，强制关闭违法的地下水井便是一个例子。由于人民对此强烈反弹，地方政府于是不愿意强硬实行。导致无法积极关闭非法地下水井，地层下陷的问题也就无法获得良好的改善。再者，环境污染造成水质变差，要找到好的水源或替代的水源很不容易，于是人民唯有仰赖地下水。目前，政府正积极搜集台湾地下水的资料，并建立资料整合系统。综上所述，解决地层下陷问题成效有限有几个原因：《地层下陷防治执行方案》预算不足、愿意遵循该项法规的人很少、人民危机意识太弱、地方政府缺乏优秀的人力资源等。
（七）相关行政机关的支援和参与
《海洋事务政策发展规划方案》计划与当地社区合作，针对海洋废油污染问题，主办课程、培训，并颁发认证资格给受过训练的人士。各层级的《重大海洋油污染紧急应变计划》必须定时检查，才有办法评估和提升政府和私营单位预防海洋油污的能力。政府也必须持续与石油公司合作，研究出最好的紧急处理机制和区域性合作机制。该计划由“环保署”出资办理，“内政部”、“交通部”、“经济部”、“海岸巡防署”、地方政府协助办理。“海岸巡防署”也与“环保署”一起制定了协调法规，以便有能力及时处理重大的海洋油污问题。“环保署”出资办理课程、培训，并颁发认证资格给受过训练的人士，“内政部”、“交通部”、“经济部”、“海岸巡防署”，以及地方政府则协助办理。《海洋事务政策发展规划方案》建造了不同的清洁油污船只，针对海洋救难、海上救援、污染控制等问题，推荐一些先进的设施和技术来进行海洋建设，也派遣人员接受有关海洋油污的教育和培训。2006年，紧急应变团队便曾经处理“吉尼号”的漏油事件，有效降低油污的伤害。除此之外，依据《海洋事务政策发展规划方案》和《永续发展策略推动计划》这两个整合性政策，将所有部门整合起来，一起处理眼前海洋与海岸的问题，是相当有效率的做法。
（八）结合各种方法
《海岸法》的法律程序目前仍未完成，而台湾海岸不可以没有高效率的管理，“内政部”于是拟定《永续发展策略推动计划》（2007-2011），确保台湾的自然海岸线不会继续消失，防止在海岸地区进行破坏自然环境平衡的建设，并修复海岸的自然美景。“内政部”的优先计划中也列出六项事宜为整个计划的主轴：渔港、沿海道路、码头、观光休闲、填海计划、与海岸线密切相关的海岸调查与计划。该计划由“内政部”出资办理，由海岸相关团体及地方政府协助办理。为达到有效保护海岸资源的目标，最重要的是在现有的自然海岸划定保护界限，利用卫星或侦察机设立海岸监控机制，将海岸发展计划列为需要深思熟虑的“待检视敏感区名册清单”，设立海岸保育与保护检查机制，公布“国家”湿地政策、图表目录，或其他计划。目前，《永续海岸整体发展方案》已与《海洋事务政策发展规划方案》和《永续发展策略推动计划》合并，而且仍在持续进行中。
六、讨论
一直以来，台湾一些海洋资源保护相关政策或海洋环境保护政策能完全采用海岸带综合管理原则，但是都无法完全符合海岸带综合管理原则。因此，海岸相关立法如《海岸法》与《海洋资源保护法》很少能完全落实。目前的海岸区域范围涵盖捕鱼特权区。身为海岸管理组织主管机关的“内政部”将在《海岸法》颁布后继续整合相关计划。也因此，渔民将会担心未来他们捕鱼特权区域范围变小，丧失原来既有的捕鱼权与渔获利益，这也是长久以来《海岸法》一直无法落实的原因之一。[41]此外，强制落实《海岸法》防止地层下陷，如取缔非法地下水井也会令当地居民失去既有利益，造成纷争。如前所述，执行《海岸法》会遭到民众的强烈反抗，因此当地政府并没有高度意愿落实《海岸法》。如何在当地居民利益与整合利益中取得平衡，如今已演变成一项政治议题。[42]
同时，当实施两项整合性计划时，即《船队缩减及渔场关闭计划与重大海洋油污染紧急应变计划》、《永续海岸整体发展方案》，地方政府只被归类为协办单位；而其他的整合性计划又只跟特定部门有关。因此，无法有效垂直整合计划，有再好的政策也无法落实。台湾政府已经历过二次执政，蓝绿政党所产生的总统都曾提出蓝图，要成立一个管理海洋事务的特别机关；但是由于牵涉的组织/部门层级过多，以及政治力量的介入影响，现在并没有高层级的主管机关来全权负责管理海洋与海岸的事务。因此，目前海洋与海岸管理的进程仍相当缓慢。
除此之外，由于政府执行能力建设、教育与训练的方面仍然不足，所以民众无法了解政府政策，甚至还会抗拒政策落实。举例来说，政府打算主动将东沙海洋国家公园及其他地方，离岸12海里的5％的海岸地区设立为海洋保护区，这是短期目标。然而，只有垦丁国家公园与东沙海洋国家公园是由“国家公园警察大队”与“海岸巡防署”管理；其他海洋保护区缺乏人力与预算，所以并不像这两个国家公园一样能有效管理。[43]此外，还有很多住在海洋保护区的当地居民并不知道他们的居住地属于保护区，更不用说遵守保护区应有的法律规范，再者，渔民为了生计也总会反对设立保护区。因此，如何让渔民了解设立海洋保护区的功能，了解永续资源的概念，以及如何引导与协助社区持续透过教育与宣传手段来共同管理海洋保护区比由上述两个机关来管理还要重要。
长久以来，政府一直在环境保护与资源保育上广泛应用环境影响评估、地理信息系统、监测及海洋保护区手段。但是在环境影响评估的既存过程中，只有五个环节可供公众参与环境评估决策；其中包括环境冲击描述检讨、公听会、评估环境设定界限的步骤、地点调查与辩论会，以及环境影响评估报告检讨会等。与会人士多半是政府机关人士与学者，当地居民鲜少参与这些决策过程。这也显示当地居民不易在第一阶段就取得第一手发展的评估资料，当地居民与政府之间沟通也常因此陷入僵局，而这种沟通不足也可能引发彼此之间的强烈冲突。[44]最后，2000年政府就已发布有关执行环境影响评估的相关政策，但仍然没有应用在海洋事务管理中。[45]
从上述分析可了解，台湾面对的挑战与欧洲各国一样，如国家主管机关与地方政府的功能与职掌范围不清，“中央政府”认定自己不是“职掌”海岸带综合管理的机关，时间仓促、人力素质不良，资金不足，所以也无法透过建立民众共识、教育及展示计划案来引进复杂的海岸带综合管理。台湾政府应该要克服以上这些导致失败的因素，导入其他成功因素，如改善领导能力或至少找出“国家”层级愿意全力处理这些事务的角色（有政治意愿），或者从执行已协调过的海岸带综合管理及运用、强化既存的国土计划或管理机构（如从海洋空间规划）中找出适合的代理处。这些有利因素都可以让台湾更成功地执行海岸带综合管理。
七、结论
政府仍未完全采用欧盟海岸带综合管理原则来管理海洋与海岸，只采用了一部分原则，如整体性策略。政府正在设定海洋多功能区，并从山脉、河流、海洋各方面考量河流与海洋污染问题。遗憾的是，不但《海岸法》没有实现，《民意与公共政策管理条例》、《海洋资源保护法》等相关法案也没有被政府通过。政府亦没有成立高层级的特别小组来进行海洋与海岸管理。地方政府没有积极参与管理计划，也没有进行能力建设计划。由于以上种种原因，导致海洋保护区管理问题、地层下陷问题、海岸发展问题、海洋利用的冲突等问题依然层出不穷。因此，本文建议政府应该：（1）通过《海岸法》与其他相关法案；（2）建立高层级主管单位来进行海洋与海岸管理；（3）让地方政府参与计划和决策；（4）持续进行海洋空间规划；（5）倡导海洋事务教育与培训；（6）让民众参与并执行战略环境影响评估；（7）推动社区共同管理海洋保护区；（8）尽快将欧盟海岸带综合管理原则融入与海洋政策相关的海洋和海岸管理内。
所有层级的公共机关在提议海岸地区土地使用或土地评估时，主要必须遵守“行政院”宣布的《海岸线永续发展计划》，这样才能确保海岸生态系统受到保护，减少对自然环境的伤害，并促进生态修复。此外，该计划清楚定义了两种海岸线：自然海岸线与人造海岸线，也说明短期策略是要“将自然海岸线的伤害降至零”，长期策略是要达到“推动海岸线永续发展”的目标。该计划也符合“行政院”2006年推出的《国土复育策略与行动计划》。
【注释】
[1]Cicin-Sain B. and Robert W. Knecht ed.，Integrated Coastal and Ocean Management :Con-cepts and Practices, Washington D. C. :Island Press,1998.
[2]研究发展考核委员会编：《海洋政策白皮书》，台北：研究发展考核委员会2006年版。
[3]Stephen Olsen, James Tobey and Meg Kerr, A Common Framework for Learning from ICM Experience, Ocean＆Coastal Management，Vol. 37,No. 2，1997，pp. 155～174.
[4]Robert Kay and Jacqueline Alder ed.,Coastal Planning andManagement, London: Rout-ledge Press,2000.
[5]John McKenna, Andrew Cooper and Anne M. O’Hagan,Managing by Principle:a Critical Analysis of the European Principles of Integrated Coastal Zone Management（ICZM），Marine Policy，Vol. 32，2008，pp. 941～955.
[6]European Commission ed., Better Management of Coastal Resources：A European Pro-gramme for Integrated Coastal Management，Luxembourg: Office for Official Publica-tions of the European Communities,1997.
[7]European Commission ed.，Towards a European Integrated Coastal Zone Management （ICZM） Strategy:General Principles and Policy Options，Luxemborug: European Com-mission, 1999.
[8]European Commission ed.，EU Focus on Coastal Zones：Turning the Tide for Europe’s Coastal Zones，Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communi-ties,2001.
[9]研究发展考核委员会编：《海洋政策白皮书》，台北：研究发展考核委员会2006年版。
[10]Chiau W. Yen, Background Information-Coastal Zone Management in Taiwan：A Re-view，Keelung: International Workshop on Coastal Planning and Management, 2006，pp.77～90.
[11]监察院编：《海洋与台湾相关课题总体检调查报告》，台北：监察院2004年版。
[12]监察院编：《海洋与台湾相关课题总体检调查报告》，台北：监察院2004年版。
[13]Han B. C. Cheng and Tsu C. Hung, Green Oysters Caused by Copper Pollution on the Tai-wan Coast, Environmental Pollution，Vol. 65，No. 4，1990，pp. 347～362.
[14]Lee C. Lin, Huei Y. Chen, and May Y. Chuang, Use of Oyster, Crassostrea Gigas, and Am-bient Water to Assess Metal Pollution Status of the Charting Coastal Area, Taiwan, after the 1986 Green Oyster Incident,Chemosphere, Vol. 33，No. 12，1996，pp. 2505～2532.
[15]Han Bor-Cheng,Woei L. Jeng,Tsu C. Hung，Yong C. Ling, Ming 1. Shieh and Ling C.Chien, Estimation of Metal and Organochlorine Pesticide Exposures and Potential Health Threat by Consumption of Oysters in Taiwan. Environmental Pollution，Vol. 109，2000，pp. 147～156.
[16]Chiau W. Yen, Changes in Marine Pollution System in Response to the Amorgos Oil Spills in Taiwan,Marine Pollution Bulletin，Vol. 51，No. 8～12，2005，pp. 1041～1047.
[17]Chiau W. Yen, Background Information-Coastal Zone Management in Taiwan：A Re-view，Keelung: International Workshop on Coastal Planning and Management, 2006，pp.77～90.
[18]监察院编：《海洋与台湾相关课题总体检调查报告》，台北：监察院2004年版。
[19]李忠潘、唐先柏、许荣中、薛宪文、邱文彦、王兆璋、杨光哲：《海岸防护策略与原则—“海洋永续经营”》，台北：胡氏图书2005年版，第69-86页。
[20]Land Subsidence Prevention and Reclamation Corpos Website, at http://www. lsprc.ncku. edu. tw/now00. htm,24 February 2005.
[21]Chiau W. Yen, Background Information-Coastal Zone Management in Taiwan：A Re-view，Keelung: International Workshop on Coastal Planning and Management, 2006，pp-77～90.
[22]Tsai H. Min and ]in F. Jiang, The sustainabi]ity of coast management policy, at http: //www. initiate. com. tw/demo/sdi/section02_3. htm,14 February 2005.
[23]Ou C. Hsien and Wen H. Liu, Developing a Sustainable Indicator System Based on the Pressure-State-Response Framework for Local Fisheries: A Case Study of Gungliau, Tai-wan,Ocean＆Coastal Management，Vol. 53，2010，pp. 289～300.
[24]Shao K. Chao, Sustainable Fisheries in Taiwan Need Biodiversity Protection, Sino-French Symposium on Sustainable Costal Development: Marine Environmental Protection＆Re-sources Sustainability, Nankang, Taipei, Taiwan R. 0. C.：Institute of Zoology, Academia Sinica, 2003，pp. 121～126.
[25]邵广昭著：《海洋保护区系统之建立及其经营管理策略之研究》，台北：农委会渔业署2005年版。
[26]Chiau W. Yen, Lagoon Management and Black-Faced Spoonbill Conservation: Issues and Challenges in the Chiku Area, Taiwan, Journal of Coastal Research，Special Issue 39，2006,pp.912～914.
[27]Hsieh H. Lian, Chang P. Chen and Yaw Y. Lin, Strategic Planning for Wetlands Conserva-tion Greenway along the West Coast of Taiwan,Ocean＆Coastal Management，Vol. 47，2004，pp. 252～272.
[28]中华民国珊瑚礁学会编：《台湾海域珊瑚礁现况调查》，台北：行政院农业委员会2005年版，第67页。
[29]郭金栋著：《海岸开发工程对海岸地形之冲突及其减缓对策》，台北：晨星出版社1998年版，第144～161页。
[30]林明男著：《从渔业法看报编七股泻湖为滨南工业区所引发之争议》，台北：晨星出版社1998年版，第162～194页。
[31]监察院编：《海洋与台湾相关课题总体检调查报告》，台北：监察院2004年版。
[32]监察院编：《海洋与台湾相关课题总体检调查报告》，台北：监察院2004年版。
[33]Construction and Planning Agency, Ministry of the Interior website,at http://www. cpa-mi. gov. tw/,14 May 2007.
[34]行政院海洋事务推动委员会编：《2004年海洋事务研讨会手册》，台北：行政院海洋事务推动委员会2004年版。
[35]监察院编：《海洋与台湾相关课题总体检调查报告》，台北：监察院2004年版。
[36]Chiau W. Yen ed.,Marine and Coastal Management System：Sustainable Marine Opera-tion, Taipei: Hu’s Books Publishing Co., 2005a, pp. 21～60.
[37]行政院海洋事务推动委员会编:《2004年海洋事务研讨会手册》，台北：行政院海洋事务推动委员会2004年版。
[38]Council of Marine Affairs Advancement,The National Ocean Policy Guidelines,at http://140. 117. 200. 53/doc/1. pdf,24 February 2005.
[39]Robert Kay and Jacqueline Alder ed.,Coastal Planning and Management, London: Rout-ledge Press,2000.
[40]Hsu T. Wen, I F. Tseng, TA Y. Lin, Chih Y. Shin and Shan H. Ou, Review of Counter-measures against Beach Erosion on the Taiwanese Coast, Coastal Management，Vol. 36，No. 3，2008，pp. 274～293.
[41]黄异：《海岸法草案评析》，载于《法令月刊》2004年第55期，第34～40页。
[42]John McKenna,Andrew Cooper and Anne M. O’Hagan,Managing by Principle:A Critical Analysis of the European Principles of Integrated Coastal Zone Management （ICZM），Marine Policy，Vol. 32，2008，pp. 941～955.
[43]Shao K. Chao, Sustainable Fisheries in Taiwan Need Biodiversity Protection, Sino-French Symposium on Sustainable Costal Development: Marine Environmental Protection＆Re-sources Sustainability, Nankang, Taipei, Taiwan R. O. C.：Institute of Zoology, Academia Sinica, 2003，pp. 121～126.
[44]Wang H. Jyuhn, Public Participation of Environmental Impact Assessment: Analysis and Mechanism Design, Quarterly Journal of Chinese Forestry，Vol. 34，No. 1，2001，pp. 73～84.
[45]王鸿睿：《理性与理念的调和—论我国环境影响评估制度实践的途径》，载于《环保资讯》2007年第112期，下载于http://www. fengtay. org. tw/,2008年3月10日。
【作者】 刘文宏，高瑞钟 【作者单位】 国立高雄海洋科技大学
【分类】 海洋法与空间法 【中文关键词】 海岸带综合管理，海洋与海岸管理，台湾
【期刊年份】 2012年 【期号】 1
【页码】 174
【摘要】
台湾四面环海，岛上平原有限，人口密集。土地资源宝贵但相当有限，海岸地区成为满足各种需求进一步发展的潜在地，并变成公私部门的抢手目标。但台湾海岸地区规划不善、使用不当，造成一连串问题，如自然海岸线流失、自然栖息地遭破坏、海洋生物资源减少等等。过度急速发展与不当使用导致台湾海岸地区面临严重威胁，所以台湾政府正致力于改善海岸管理。即便如此，还是有很多问题尚待解决。本文分析台湾海洋与海岸管理的背景与发展史，以理清海岸管理的思路，并使用海岸带综合管理原则来检视台湾海岸管理的架构。同时本文也检视海岸管理的进展、绩效以及问题，分析导致管理问题的诱因、障碍、未来发展的机会与威胁。本文最后根据欧洲的海岸管理原则和实践提出对海岸管理的建议。
【全文】 【法宝引证码】 CLI.A.1165208
一、前言
台湾海洋与海岸管理已经进行数年，此时正是检视其成效与问题的好时机。海洋与海岸管理根据《里约热内卢环境与发展宣言》中的原则，并特别强调代际公平原则、预防原则，以及“污染者付费”原则。下文将列出海岸带综合管理提出的几项原则。[1]首先，本文叙述国际海岸管理的通用原则，挑出其中的重要原则，对照台湾海洋和海岸管理的背景与进展，检视在管理实践方面的绩效；其次，以该重要原则（亦即欧盟海岸带综合管理原则）为准，检视台湾海岸管理的架构。本文亦探查渔场与海洋环境保护的情况，藉此分析海岸管理的绩效与问题，并辨识导致海岸管理问题的诱因、障碍，以及未来的发展与威胁；最后，本文根据全球海岸管理实践提出一些建议。
二、海岸带综合管理的国际指南/原则
海洋与海岸管理是根据1992年联合国环境与发展会议订定的环境与发展原则而定的。该原则通过各国代表认可，并在后续的国际条约中获得肯定。这些原则包括发展权利、代际公平原则、环境评估义务、预防原则、污染者付费原则、决策程序公开透明等。[2]海岸带综合管理的国际原则如预防原则、代际公平原则、污染者付费原则、参与式策略、利害关系人的参与、长期观点、跨界职责等，皆取自各领域的国际会议、指南和经验；其他方法论原则如整体性、合作关系、生态系方法、适应性管理、迭代和聚焦法，亦适用于管理与计划。[3][4]以上所述原则皆可依据其规模、动态过程/不确定性、系统方法/互联关联性、社会/治理、以及资源管理进行分类（图1）。
从1996年到1999年间，欧盟进行了35次海岸带综合管理演示项目，从这些国际经验中可以总结一些原则，特别值得关注的是八项涵盖了海岸带综合管理各种观点的原则，[5]即整体性策略、随顺大自然法则、长期观点、参与式策略、适应性策略、本土议题、相关行政机关的配合和参与程度，以及结合各种方法来确保海岸地区管理完善。[6][7][8]欧盟海岸带综合管理并不包括那些主要焦点不在海岸带综合管理的原则，如预防原则和污染者付费原则。这些订立的欧盟原则是通过落实方案评估和大量发展工作的实践经验累积才获得的，因此，本研究将以这八项欧盟海岸带综合管理原则来检视台湾海岸带综合管理的进展。
三、台湾的地理环境与海岸管理
台湾本岛海岸线长约1139. 2公里，土地总面积有35879. 3平方公里（图2）。台湾西面是大陆架，平均深度达60米。西海岸沿岸尽是海滩、沙丘、泻湖、河口湾、湿地和一大片潮间带。台湾东海岸面向太平洋，其中的海床和海沟深不可测，离海岸6海里远处，深度可达3000米。东海岸则布满砾滩、岩石、海湾与峭壁。[9]冬天里，中国大陆沿岸流南下，在台湾两侧造成上升流，温和的气候和特殊的海域，加上外海大量的自然珊瑚礁，使这里变成绝佳的渔场。正因如此，这里的鱼种超过2000种，占全球生物种类的十分之一。除了利于捕捞海产，这片海洋环境还适合其他很多活动，包括海上运输、海洋观光以及挖掘生物类和非生物类海洋资源。
目前，台湾人口已突破2300万人，而全岛面积仅36000平方公里，崎岖绵延的山脉就占了三分之二的面积，沿岸城市的人口高达440万人。基于极有限且宝贵的可用地，海岸地区成为满足各式发展需求的潜力场所，且成为国营与私营发展商的抢手目标。[10]
（一）议题
海岸管理发展过程中出现的问题会妨碍其管理绩效，表1列出了这些障碍。过去二十年以来，海洋环境—特别是西部与南部海域—受到的各种污染屡见不鲜，包括河水污染、流域的垃圾场、其他废弃物污染、漂浮物与投弃货物、核电厂的排放物、海水淡化厂的温水排放、停靠在海港与海湾船只的污染、漏油事件、海上游憩休闲活动、海岸工程等。[11]最严重的无过于河水污染、工业废弃物、重金属、海岸工程与漏油事件。1986年二仁溪口的绿牡蛎事件、1991年至1998年香山与安平海域养殖场发生的绿牡蛎事件，及2001年希腊货轮“阿玛斯号”搁浅漏油事件皆是其中的例子。[12][13][14][15][16]
表1 台湾海洋与海岸管理的主要议题
┌────────┬───────────────────────────┐
│议题 │主要概念 │
├────────┼───────────────────────────┤
│海岸环境保护不足│海洋污染防治 │
│ │■造成海洋环境污染常见的几种来源 │
│ │■最严重的问题来自于河水污染、工业废弃物、重金属、海岸│
│ │工程与漏油事件 │
│ │海岸防护 │
│ │■许多土地用途迅速改变以及海岸线侵蚀增加 │
│ │■地层下陷，破坏泻湖与河口 │
│ │■西部天然海岸线与湿地的消失 │
├────────┼───────────────────────────┤
│海岸资源保护不足│■渔业资源减少和渔获组成改变 │
│ │■过度开发或污染珊瑚礁、湿地和泻湖，导致生物多样性减少│
└────────┴───────────────────────────┘
┌───────────┬──────────────────┐
│议题 │主要概念 │
├───────────┼──────────────────┤
│工业发展和渔业生产之间│■工业和住宅用地的填海工程危及潮间带│
│ 的冲突 │■海洋旅游与渔港使用的冲突 │
├───────────┼──────────────────┤
│尚未建立监督海岸管理 │■缺乏一个负责海洋与海岸管理的组织 │
│ 之机构 │■保护海岸环境的立法不健全 │
├───────────┼──────────────────┤
│海洋科学研究不足及 │海洋科学研究 │
│ 海洋教育的缺乏 │■海洋环境科学研究不集中 │
│ │■调查方法、术语及调查范围的差异 │
│ │■对海洋科学研究的漠视 │
│ │海洋教育 │
│ │■与其他国家相比海洋科学研究水平较低│
│ │■缺乏师资与资金的投人 │
└───────────┴──────────────────┘
采砂、建筑蓄水池、开垦潮间带，沿岸建造海港、码头与人造珊瑚礁等等导致海岸线侵蚀日趋严重，土地的使用也不得不迅速随之改变。比方说，台湾西北部八里的海岸线在过去二十年来后退了500米；[17]砍伐红树林，大量抽取地下水，导致土地下陷，泻湖与河口也遭到破坏。[18][19]台北市土地下陷的程度比全省其他地区严重四倍。2002年屏东县下陷3. 22米，是有史以来最严重的纪录；1997年彰化县下陷的速度是每年23. 6厘米，创下最高的土地下陷率；2002年云林县共有610平方公里的土地下陷，总面积占全台最大。[20]更重要的是，目前还有超过80项土地开发提案在审核中，若全部实施，西海岸的自然海岸线与湿地恐怕将消失殆尽。[21]过去数十年来，人们兴建码头，导致自然海岸线急速退缩，严重的达557公里之远，工业区覆盖台湾三分之一的海岸线。[22]
沿岸的渔获从1986年的最高纪录56700吨递减至2003年的49700吨，而且，近海渔获量从1980年的370900吨递减至2003年的185900吨。[23]过去十五到三十年间，不但渔获量缩减，渔获组成也随之变动。[24]政府虽然在过去数十年来建立了几个海洋保护区，依然阻止不了珊瑚礁、湿地以及泻湖遭到滥用或被污染，[25]这种情况已经导致海洋生物多样性降低。[26][27][28]
人们生活质量提高了以后，海岸地区的使用也呈多样化，包括农业与渔业、工业发展、海岸工程、技术发展、海上运输、海洋观光等。[29]为了应付工业与民宅需求，不得已必须开垦潮间带。自1920年，台湾渔民便享有大部分周遭海域的专用渔业权，因此，当海岸地区开始发展工业时，渔获量和工业发展之间便形成了冲突。1994年滨南工业区开发案的支持者与七股湿地渔民之间的纠纷便是其中一个例子。[30]再者，海洋观光也愈来愈受欢迎，相形之下，渔民可以使用的港口便愈来愈少。
海岸带综合管理的行政单位分别在各“中央政府”机关设立代理处（图3）,遗憾的是，由于政治内斗，“海洋事务部”始终没有成立，另外，自1990年起，《海岸法》草案也不再续审。台湾过去忽视了海洋科学研究，1989年的所有科学研究当中，0.59％是有关海洋科学研究的，1991年则降到0.52％,[31]确实跟其他国家比起来，海洋科学研究的水平低很多。台湾有好几家机构有进行海洋环境科学研究，如“中央气象局”、国立台湾大学、“行政院国家科学委员会”等，这一来，取得所有科学研究成果成为一项艰巨的任务，而且各单位的研究方法、名词术语和研究范围也不尽相同，无法统一所有数据库。[32][33]所幸的是，过去十年来，台湾开始警觉海岸管理教育的重要性，但只有少数老师投入其中，注入的资金也非常少。
（二）海岸管理的发展
台湾海岸管理的发展从海域控制（限制船只靠岸）和海洋使用（重视土地发展、忽视海洋发展）转型成海洋保护（海岸保护）。[34]为提升海岸管理的绩效，我们必须了解台湾海岸管理的发展史，然后找出那些会阻碍其发展的障碍（表2）。
表2 台湾海岸管理主要过程（数据源：修改自黄异，2004）
┌──┬───────────────────────────────────┐
│时间│主要事件 │
├──┼───────────────────────────────────┤
│1983│■“行政院”颁布《海埔地开发管理办法》 │
├──┼───────────────────────────────────┤
│1984│■垦丁国家公园成立 │
│ │■“行政院”核定实施《台湾沿海地区自然保护计划》 │
│ │■“行政院”订颁《台湾地区自然环境保护方案》 │
├──┼───────────────────────────────────┤
│1987│■解除戒严，开放海岸地区 │
│ │■“行政院”订定《“中华民国”环境保护政策纲领》 │
│ │■“行政院”核定《台湾沿海地区自然保护计划》第二部分 │
│ │■台湾南部二仁溪口遭受燃烧废气电线导致的重金属污染，产生绿牡蛎事件 │
├──┼───────────────────────────────────┤
│1989│■《野生动物保护法》公布 │
├──┼───────────────────────────────────┤
│1990│■“内政部”研拟完成《海岸法》（草案） │
├──┼───────────────────────────────────┤
│1991│■“经济部”推动兴建彰滨沿海工业园区 │
├──┼───────────────────────────────────┤
│1992│■前省府推动《台湾省加速推动海埔地开发计划》 │
│ │■前省府计划进行《新竹香山区海埔地开发计划》 │
├──┼───────────────────────────────────┤
│1994│■“内政部”研拟完成《海岸法》草案（第二版） │
│ │■《环境影响评估法》颁布 │
│ │■“行政院农委会”成立“乌石鼻海岸自然保留区”与“垦丁高位珊瑚礁自然保│
│ │ 留区” │
├──┼───────────────────────────────────┤
│1996│■“交通部公路总局”办理花莲台十一线拓宽工程影响海岸景观，引发抗争 │
├──┼───────────────────────────────────┤
│1997│■“行政院”将《海岸法》草案函送“立法院”审议 │
├──┼───────────────────────────────────┤
│1998│■“行政院”颁布《“国家”环境保护计划》 │
├──┼───────────────────────────────────┤
│1999│■前省府颁布《台湾省海堤管理办法》 │
│ │■“内政部”完成《台湾地区海岸管理计划》草案 │
└──┴───────────────────────────────────┘
┌──┬───────────────────────────────────┐
│时间│主要事件 │
├──┼───────────────────────────────────┤
│2000│■“行政院海岸巡防署”成立 │
│ │■《“国家”永续发展策略纲领》通过 │
│ │■《政府政策环境影响评估作业办法》通过 │
│ │■《海洋污染防治法》通过 │
├──┼───────────────────────────────────┤
│2001│■“行政院”研考会制定《海洋白皮书》 │
│ │■“阿玛斯号”溢油事件发生 │
│ │■“行政院环保署”公布《海域环境分类及海洋环境质量标准》 │
│ │■《生物多样性推动方案》公布 │
│ │■《第二阶段地层下陷防治执行方案》于2001至2008年间执行 │
├──┼───────────────────────────────────┤
│2002│■“内政部”实施《台湾沿海地区自然保护计划》 │
│ │■“行政院”再次审议《海岸法（草案）》修订版 │
│ │■《海洋环境污染清除处理办法》公布 │
│ │■订定《“行政院海岸巡防署”与“行政院农业委员会”协调联系办法》 │
│ │■《工业园区海埔地造地施工管理计划审查办法》公布 │
│ │■《文化资产保存法》公布 │
│ │■《环境基本法》公布 │
│ │■《永续发展策略推动计划暨生物多样性行动计划》于2002至2011年间执行 │
├──┼───────────────────────────────────┤
│2004│■“海洋事务推动委员会”成立 │
│ │■《“国家”海洋政策纲领》通过 │
├──┼───────────────────────────────────┤
│2005│■《海洋事务政策发展规划方案》于2005年至2011年间执行 │
│ │■《国土复育策略与行动计划》公布 │
├──┼───────────────────────────────────┤
│2006│■《海洋政策白皮书》公布 │
│ │■《国土复育策略与行动计划》修正 │
├──┼───────────────────────────────────┤
│2007│■《永续海岸整体发展方案》于2007至2011年间执行 │
│ │■“内政部”成立东沙海洋国家公园，并成立“海洋国家公园管理处”负责海洋│
│ │ 国家公园事务 │
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1949年到1987年戒严时期，台湾政府限制人民进出海岸。开垦潮间带以及工业发展是当时首当其冲的事业。但戒严后期（1983-1987），海洋环境逐渐成为人们关心的议题，政府为此设定了几处海洋保护区，“行政院”更在1987年拟定《环境保护政策纲领》。接着，政府公布了《野生动物保护法》，并在1990年拟定《海岸法》草案。戒严后期，人们愈来愈重视海洋环境保护，于是也开始关注海岸地区管理的绩效。1990年到1993年间，有几个提案要在海岸地区开发工业园区与大规模发展区。
为响应国际间对节省海洋资源的呼吁，也为保护海洋环境，政府公布了几项重要法案、法规以及计划，如《环境影响评估法》、《海岸巡防法》、《海洋污染防治法》、《保护沿海地区自然环境方案》、《海洋环境污染清除处理办法》等。[35]2000年政府成立了“海岸巡防署”以执行海洋环境保护。2002年“行政院组织改造委员会”也提倡成立“海洋事务部”来处理海洋管理问题。[36]
近年来，政府制订了很多海洋政策。2000年和2001年有《“国家”永续发展政策纲领》和《海洋白皮书》,2002年到2011年间，“国家委员会”执行了《永续发展策略推动计划》,2004年，“行政院海洋事务推动委员会”批准了《“国家”海洋政策纲领》，并成立了六个小组，执行《海洋事务政策发展规划方案》，解决台湾海洋问题、改善海岸管理。[37][38]“内政部营建署”公布《永续海岸整体发展方案》，以代替迟迟没有颁布的《海岸法》，防止自然海岸线进一步后退，减少海岸工程设备及其对环境的破坏，倡导海岸地区永续发展，并复原海岸线的景观。
四、方法论
本研究在不同的场合、采用了多种技巧和工具来推断哪些海岸地区适合使用。根据这些经验，我们选择使用环境影响评估、地理信息系统、监测、以及战略环境影响评估来检视目前的状况。针对海岸问题，许多沿海国家都制定了政策与法律，并对执行该政策给予高度的优先权。台湾政府也在海岸管理方面公布了许多有关海洋问题的政策和法案，但海洋问题依旧层出不穷。本文检视了这些政策与法律（包括方案）的发展，试图找出问题的症结。政府可以透过许多方法改善海岸管理：透过鼓励人民、强迫人民，或透过研究，提供人民信息。为达到理想的海岸计划和管理成效，政府也运用能力建设课程。[39]所以本文的重点在海岸管理人员的训练和公民的教育课程。
上述所提四种方法，我们将在这个部分评估其中的两种综合性政策，即《永续发展策略推动计划》与《海洋事务政策发展规划方案》，评估其符合欧盟海岸带综合管理原则的程度。有三种质化选项可以参考（表3）。在政策及立法一项中，半圆圈代表政策及立法（或其中之一）里含有海岸带综合管理原则，或正在加入海岸带综合管理原则的过程中，中空圆圈代表政策及立法（或其中之一）里不含有海岸带综合管理原则。在政府及行政方面，完整的圆圈指所有参与海岸管理的相关政府组织、行政单位和各层级都参与到了管理中，中空圆圈则指相关政府组织、行政单位及各层级并没有参与到海岸管理中。在能力建设方面，完整的圆圈代表有足够及有效的能力建设，半圆圈代表只拥有一部分能力建设课程，中空圆圈则代表完全没有能力建设。在技术/工具/执行力方面，完整的圆圈指拥有足够及有效的技术/工具/执行力，半圆圈指只拥有一些技术/工具/执行力或技术/工具/执行力并不有效，中空圆圈则指完全没有技术/工具/执行力。结果皆陈列在表3。
五、海岸带综合管理原则在台湾之应用
（一）整体性策略
《海洋事务政策发展规划方案》是以整合性的视角执行海洋使用管理，然后把成果报告给其出资办理的单位，亦即“内政部”。相关的海洋事务组织协助设立海洋功能区和草拟有关海洋使用管理的法律。“内政部”在2007年展开了海洋功能区之研究，并在海岸地区设定地理信息系统的区域性规划与合作管理的数据库。“农业委员会”也积极教育人民有关专用渔业权的限度，好让相关工业得以使用海洋地区，多余的渔港也可逐渐改成观光景点或作其他用途。
除此之外，为避免土地污染影响海洋地区生态环境，《海洋事务政策发展规划方案》策划了《改善河流污染计划》，该计划是“环保署”出资办理的，并由“农业委员会”和“内政部”协助办理。“环保署”在全省河域放置了250队（5000人）巡守队伍，举办有关公开活动、开会检讨巡守结果、主持公开讨论会、主办教学课程和训练课程等。“环保署”主要进行生态重建，目前已建构了71个水质改善场所，每天处理超过488000吨的水，减少约9000公斤的生化需氧量污染。2007年“环保署”还设立水质改善网站，随时可以检视各场所的水质。
为整合科学研究资料，《海洋事务政策发展规划方案》每年都争取更高的海洋科学预算，设立“国家海洋研究中心”和“海洋资料库”搜集全省海洋资料，建立海洋地形和海岸地形的基本数据与资料。这些都是由“国家科学委员会”和“内政部”出资办理，由相关单位协助办理。“国家海洋研究中心”设立在高雄，“内政部”也正积极搜集海洋地形和海岸地形的基本数据与资料。
在海洋教育方面，《海洋事务政策发展规划方案》在2005年成功让国立台湾大学增加相关学科的学生配额，并计划和设计整合性的海洋高级教育课程，栽培海洋综合性人才与海洋管理人才。目前国内设有四所海洋大学，并聘用了一些老师。为协助发展海洋相关课程，“教育部”倡导设立“海洋教育办事处”，提供海洋指南给民众。同时，“教育部”还资助地方政府在国小和国中设立海洋教育的资源中心，提供海洋相关的教育、课程、教学工具和教学媒体配备，设立海洋教学资源的网络共享平台。
（二）随顺大自然法则
《永续发展策略推动计划》的目的是提高生物多样性组成，得以永续生存。《永续发展策略推动计划》要求地方政府落实《野生动物保护法》和《文化资产保存法》，并拟定《海洋资源管理法》，推进《海岸法》的确立。“农业委员会”、“内政部”、“交通部”、“经济部”以及“国家科学委员会”皆竭力参与以上事件。此外，“内政部”更设立了东沙环礁国家公园和海洋国家公园管理处，负责处理所有海洋国家公园的事务。《永续发展策略推动计划》在国小设立教师研究班，研究台湾海洋生物的多样性，加强保育海洋资源，保护海洋生态，让保护生物多样性的经营管理更顺畅。
《永续发展策略推动计划》提议将5％离岸12海里的地方设为海洋保护区，特别是珊瑚礁地区，并建议设定海岸保护轴带的界限。不仅如此，《永续发展策略推动计划》还建立了生物多样性的资料交换机制，在每一个组织建立数据库并将之整合，建立资料管理系统来处理生物多样性的监控资料。目前，政府正积极筹划海洋保护区，但看起来比较像是渔场资源保护区。由于缺乏人力资源和经济资助，这些保护计划都很难奏效，可谓是纸上谈兵。
于此同时，《永续发展策略推动计划》建议加强保护、管理和调查海岸和海洋地区，其已经草拟一个具体的方法，可以落实保护方案以及进行保护区管理，也建议在河流和海洋地区运用绿色工程来盖建筑物，避免破坏海岸线的自然生态。[40]《海洋事务政策发展规划方案》也积极调查海岸地区，在一级海岸保护区进行整合与规划，并请相关海岸管理当局根据《海岸法》的宗旨，建立一个减缓生物多样性降低的机制。“营建署”认为区域计划必须涵盖重要的自然保护区，海岸管理才能有立法基础。此外，“内政部”于2007年决定将全省75个重要湿地列人海岸保护区，以此为典范供后续参考如何设定海洋保护区界限。如此可避免大型发展提案破坏海岸，执行监控全省海岸使用的计划—建立调查管理系统，计划土地利用，持续监控自然海岸。
（三）长期观点
《海洋事务政策发展规划方案》建议在海洋地区建构人造栖息地，修复珊瑚礁，并人工培育各种健康鱼种，然后释放到海里。修复珊瑚礁不但可以提供优质的生活环境给海洋生物，也可藉此维护本土的生态环境。该计划由“农业委员会”出资办理，“国家科学委员会”和“教育部”协助办理。自1970年代，“农业委员会”开始推动人工培育鱼礁，释放鱼种到海里，将渔场资源列为保护区，目的便是为了修复渔场资源。在渔场发展计划之下，目前有共计1350000立方米的人工鱼礁被用于改善渔场环境，69210000尾鱼苗被释放到海里，而且这些计划仍在持续进行中。
（四）参与式原则
《永续发展策略推动计划暨生物多样性行动计划》旨在促进国内各个进行生物多样性计划的团体互助合作，在资本调整和技术资源上协助各个团体。“农业委员会”出资办理生物多样性指导和展览活动，并在《生物学多元伙伴关系计划》下，提出40个详尽计划。“中央研究院”在2008年设立了“GBIF委员会”，作为沟通平台，让各个进行生物多样性计划的组织可以整合资料、数据，更新网站。
《海洋事务政策发展规划方案》每年都必须整合政府与私营公司的资料，安排地方上的讨论会和咨询服务，并进行海岸保护与修复。该计划由“内政部”出资办理，“经济部”和“农业委员会”协助办理。《永续发展策略推动计划》草拟政府的所有公共建筑与行政计划时，必须了解参与者意识，并提高人民讨论公共决策的质量，所以，制定《民意与公共政策管理条例》是非常必要的，这个条例还没有被制定，因为有关单位在筹划政策的时候，未能考虑民意。
该计划也要求政府要协助环保团体的发展，任何有关环境问题的决策都应该及时通知环保团体，并邀请他们参与讨论。除了制定政策，政府也必须提供环保团体充裕的资金。这一来，他们便可邀请讲师、媒体来参与讨论会、辩论会或一般会议，以进行双向沟通。该计划由“环保署”、“教育部”、“经济部”、“农业委员会”、“内政部”、“外交部”出资办理。“环保署”已经列出一系列要出资请民间团体推行的活动，这些活动的总经费高达9077000元台币，“环保署”也鼓励人民参与保护和监督环境。这些都还在开始的阶段，效益仍然不大。
（五）适应性策略
《海洋事务政策发展规划方案》负责在近海渔场与外海渔场倡导海洋保护概念，调整两者的规模，并改善渔场资源管理与评估。该计划由“农业委员会”与“海岸巡防署”出资办理。为修复渔场资源,2007到2009年间，“渔业署”花了170000000元台币向37个地区的渔民购回近海和外海渔船，以及301条渔筏。“渔业署”从自愿关闭的渔场一共购回7726条渔船，共花了109450000元台币，从指定必须关闭的渔场购回满载27条渔船之多的仔鱼，花了3350000元台币。“渔业署”也主办渔场教育课程和会议，宣传永续资源的概念，并在渔村主办四健会课程、国内经济以及渔场事务的课程。这些计划仍在持续进行中，但成效并不明显。
（六）本土议题
“经济部”召集“农业委员会”和“内政部”讨论进一步办理《地层下陷防治执行方案》，但高层级的相关法律和纲领计划，如《海岸法》与《国家土地利用计划》却迟迟未能通过，导致无法妥善办理《地层下陷防治执行方案》，也无法改善土地利用，如果坚持办理则可能违反法律。“经济部水利署”搜集的地层下陷资料和最新资料显示，宜兰、桃园、高雄、屏东地区在过去7年已经停止下陷，嘉义和台南土地下陷的速度也减缓了，目前这两个地方每年各下陷3. 8厘米和2. 9厘米。彰化的改善幅度最为明显，从每年下陷17. 6厘米减至每年8. 4厘米。与此同时，“农业委员会”鼓励渔民采用箱网养殖，可以减少抽取地下水和淡水池的水。
不过，《地层下陷防治执行方案》的实施却妨害到某些特定人士的利益，强制关闭违法的地下水井便是一个例子。由于人民对此强烈反弹，地方政府于是不愿意强硬实行。导致无法积极关闭非法地下水井，地层下陷的问题也就无法获得良好的改善。再者，环境污染造成水质变差，要找到好的水源或替代的水源很不容易，于是人民唯有仰赖地下水。目前，政府正积极搜集台湾地下水的资料，并建立资料整合系统。综上所述，解决地层下陷问题成效有限有几个原因：《地层下陷防治执行方案》预算不足、愿意遵循该项法规的人很少、人民危机意识太弱、地方政府缺乏优秀的人力资源等。
（七）相关行政机关的支援和参与
《海洋事务政策发展规划方案》计划与当地社区合作，针对海洋废油污染问题，主办课程、培训，并颁发认证资格给受过训练的人士。各层级的《重大海洋油污染紧急应变计划》必须定时检查，才有办法评估和提升政府和私营单位预防海洋油污的能力。政府也必须持续与石油公司合作，研究出最好的紧急处理机制和区域性合作机制。该计划由“环保署”出资办理，“内政部”、“交通部”、“经济部”、“海岸巡防署”、地方政府协助办理。“海岸巡防署”也与“环保署”一起制定了协调法规，以便有能力及时处理重大的海洋油污问题。“环保署”出资办理课程、培训，并颁发认证资格给受过训练的人士，“内政部”、“交通部”、“经济部”、“海岸巡防署”，以及地方政府则协助办理。《海洋事务政策发展规划方案》建造了不同的清洁油污船只，针对海洋救难、海上救援、污染控制等问题，推荐一些先进的设施和技术来进行海洋建设，也派遣人员接受有关海洋油污的教育和培训。2006年，紧急应变团队便曾经处理“吉尼号”的漏油事件，有效降低油污的伤害。除此之外，依据《海洋事务政策发展规划方案》和《永续发展策略推动计划》这两个整合性政策，将所有部门整合起来，一起处理眼前海洋与海岸的问题，是相当有效率的做法。
（八）结合各种方法
《海岸法》的法律程序目前仍未完成，而台湾海岸不可以没有高效率的管理，“内政部”于是拟定《永续发展策略推动计划》（2007-2011），确保台湾的自然海岸线不会继续消失，防止在海岸地区进行破坏自然环境平衡的建设，并修复海岸的自然美景。“内政部”的优先计划中也列出六项事宜为整个计划的主轴：渔港、沿海道路、码头、观光休闲、填海计划、与海岸线密切相关的海岸调查与计划。该计划由“内政部”出资办理，由海岸相关团体及地方政府协助办理。为达到有效保护海岸资源的目标，最重要的是在现有的自然海岸划定保护界限，利用卫星或侦察机设立海岸监控机制，将海岸发展计划列为需要深思熟虑的“待检视敏感区名册清单”，设立海岸保育与保护检查机制，公布“国家”湿地政策、图表目录，或其他计划。目前，《永续海岸整体发展方案》已与《海洋事务政策发展规划方案》和《永续发展策略推动计划》合并，而且仍在持续进行中。
六、讨论
一直以来，台湾一些海洋资源保护相关政策或海洋环境保护政策能完全采用海岸带综合管理原则，但是都无法完全符合海岸带综合管理原则。因此，海岸相关立法如《海岸法》与《海洋资源保护法》很少能完全落实。目前的海岸区域范围涵盖捕鱼特权区。身为海岸管理组织主管机关的“内政部”将在《海岸法》颁布后继续整合相关计划。也因此，渔民将会担心未来他们捕鱼特权区域范围变小，丧失原来既有的捕鱼权与渔获利益，这也是长久以来《海岸法》一直无法落实的原因之一。[41]此外，强制落实《海岸法》防止地层下陷，如取缔非法地下水井也会令当地居民失去既有利益，造成纷争。如前所述，执行《海岸法》会遭到民众的强烈反抗，因此当地政府并没有高度意愿落实《海岸法》。如何在当地居民利益与整合利益中取得平衡，如今已演变成一项政治议题。[42]
同时，当实施两项整合性计划时，即《船队缩减及渔场关闭计划与重大海洋油污染紧急应变计划》、《永续海岸整体发展方案》，地方政府只被归类为协办单位；而其他的整合性计划又只跟特定部门有关。因此，无法有效垂直整合计划，有再好的政策也无法落实。台湾政府已经历过二次执政，蓝绿政党所产生的总统都曾提出蓝图，要成立一个管理海洋事务的特别机关；但是由于牵涉的组织/部门层级过多，以及政治力量的介入影响，现在并没有高层级的主管机关来全权负责管理海洋与海岸的事务。因此，目前海洋与海岸管理的进程仍相当缓慢。
除此之外，由于政府执行能力建设、教育与训练的方面仍然不足，所以民众无法了解政府政策，甚至还会抗拒政策落实。举例来说，政府打算主动将东沙海洋国家公园及其他地方，离岸12海里的5％的海岸地区设立为海洋保护区，这是短期目标。然而，只有垦丁国家公园与东沙海洋国家公园是由“国家公园警察大队”与“海岸巡防署”管理；其他海洋保护区缺乏人力与预算，所以并不像这两个国家公园一样能有效管理。[43]此外，还有很多住在海洋保护区的当地居民并不知道他们的居住地属于保护区，更不用说遵守保护区应有的法律规范，再者，渔民为了生计也总会反对设立保护区。因此，如何让渔民了解设立海洋保护区的功能，了解永续资源的概念，以及如何引导与协助社区持续透过教育与宣传手段来共同管理海洋保护区比由上述两个机关来管理还要重要。
长久以来，政府一直在环境保护与资源保育上广泛应用环境影响评估、地理信息系统、监测及海洋保护区手段。但是在环境影响评估的既存过程中，只有五个环节可供公众参与环境评估决策；其中包括环境冲击描述检讨、公听会、评估环境设定界限的步骤、地点调查与辩论会，以及环境影响评估报告检讨会等。与会人士多半是政府机关人士与学者，当地居民鲜少参与这些决策过程。这也显示当地居民不易在第一阶段就取得第一手发展的评估资料，当地居民与政府之间沟通也常因此陷入僵局，而这种沟通不足也可能引发彼此之间的强烈冲突。[44]最后，2000年政府就已发布有关执行环境影响评估的相关政策，但仍然没有应用在海洋事务管理中。[45]
从上述分析可了解，台湾面对的挑战与欧洲各国一样，如国家主管机关与地方政府的功能与职掌范围不清，“中央政府”认定自己不是“职掌”海岸带综合管理的机关，时间仓促、人力素质不良，资金不足，所以也无法透过建立民众共识、教育及展示计划案来引进复杂的海岸带综合管理。台湾政府应该要克服以上这些导致失败的因素，导入其他成功因素，如改善领导能力或至少找出“国家”层级愿意全力处理这些事务的角色（有政治意愿），或者从执行已协调过的海岸带综合管理及运用、强化既存的国土计划或管理机构（如从海洋空间规划）中找出适合的代理处。这些有利因素都可以让台湾更成功地执行海岸带综合管理。
七、结论
政府仍未完全采用欧盟海岸带综合管理原则来管理海洋与海岸，只采用了一部分原则，如整体性策略。政府正在设定海洋多功能区，并从山脉、河流、海洋各方面考量河流与海洋污染问题。遗憾的是，不但《海岸法》没有实现，《民意与公共政策管理条例》、《海洋资源保护法》等相关法案也没有被政府通过。政府亦没有成立高层级的特别小组来进行海洋与海岸管理。地方政府没有积极参与管理计划，也没有进行能力建设计划。由于以上种种原因，导致海洋保护区管理问题、地层下陷问题、海岸发展问题、海洋利用的冲突等问题依然层出不穷。因此，本文建议政府应该：（1）通过《海岸法》与其他相关法案；（2）建立高层级主管单位来进行海洋与海岸管理；（3）让地方政府参与计划和决策；（4）持续进行海洋空间规划；（5）倡导海洋事务教育与培训；（6）让民众参与并执行战略环境影响评估；（7）推动社区共同管理海洋保护区；（8）尽快将欧盟海岸带综合管理原则融入与海洋政策相关的海洋和海岸管理内。
所有层级的公共机关在提议海岸地区土地使用或土地评估时，主要必须遵守“行政院”宣布的《海岸线永续发展计划》，这样才能确保海岸生态系统受到保护，减少对自然环境的伤害，并促进生态修复。此外，该计划清楚定义了两种海岸线：自然海岸线与人造海岸线，也说明短期策略是要“将自然海岸线的伤害降至零”，长期策略是要达到“推动海岸线永续发展”的目标。该计划也符合“行政院”2006年推出的《国土复育策略与行动计划》。
【注释】
[1]Cicin-Sain B. and Robert W. Knecht ed.，Integrated Coastal and Ocean Management :Con-cepts and Practices, Washington D. C. :Island Press,1998.
[2]研究发展考核委员会编：《海洋政策白皮书》，台北：研究发展考核委员会2006年版。
[3]Stephen Olsen, James Tobey and Meg Kerr, A Common Framework for Learning from ICM Experience, Ocean＆Coastal Management，Vol. 37,No. 2，1997，pp. 155～174.
[4]Robert Kay and Jacqueline Alder ed.,Coastal Planning andManagement, London: Rout-ledge Press,2000.
[5]John McKenna, Andrew Cooper and Anne M. O’Hagan,Managing by Principle:a Critical Analysis of the European Principles of Integrated Coastal Zone Management（ICZM），Marine Policy，Vol. 32，2008，pp. 941～955.
[6]European Commission ed., Better Management of Coastal Resources：A European Pro-gramme for Integrated Coastal Management，Luxembourg: Office for Official Publica-tions of the European Communities,1997.
[7]European Commission ed.，Towards a European Integrated Coastal Zone Management （ICZM） Strategy:General Principles and Policy Options，Luxemborug: European Com-mission, 1999.
[8]European Commission ed.，EU Focus on Coastal Zones：Turning the Tide for Europe’s Coastal Zones，Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communi-ties,2001.
[9]研究发展考核委员会编：《海洋政策白皮书》，台北：研究发展考核委员会2006年版。
[10]Chiau W. Yen, Background Information-Coastal Zone Management in Taiwan：A Re-view，Keelung: International Workshop on Coastal Planning and Management, 2006，pp.77～90.
[11]监察院编：《海洋与台湾相关课题总体检调查报告》，台北：监察院2004年版。
[12]监察院编：《海洋与台湾相关课题总体检调查报告》，台北：监察院2004年版。
[13]Han B. C. Cheng and Tsu C. Hung, Green Oysters Caused by Copper Pollution on the Tai-wan Coast, Environmental Pollution，Vol. 65，No. 4，1990，pp. 347～362.
[14]Lee C. Lin, Huei Y. Chen, and May Y. Chuang, Use of Oyster, Crassostrea Gigas, and Am-bient Water to Assess Metal Pollution Status of the Charting Coastal Area, Taiwan, after the 1986 Green Oyster Incident,Chemosphere, Vol. 33，No. 12，1996，pp. 2505～2532.
[15]Han Bor-Cheng,Woei L. Jeng,Tsu C. Hung，Yong C. Ling, Ming 1. Shieh and Ling C.Chien, Estimation of Metal and Organochlorine Pesticide Exposures and Potential Health Threat by Consumption of Oysters in Taiwan. Environmental Pollution，Vol. 109，2000，pp. 147～156.
[16]Chiau W. Yen, Changes in Marine Pollution System in Response to the Amorgos Oil Spills in Taiwan,Marine Pollution Bulletin，Vol. 51，No. 8～12，2005，pp. 1041～1047.
[17]Chiau W. Yen, Background Information-Coastal Zone Management in Taiwan：A Re-view，Keelung: International Workshop on Coastal Planning and Management, 2006，pp.77～90.
[18]监察院编：《海洋与台湾相关课题总体检调查报告》，台北：监察院2004年版。
[19]李忠潘、唐先柏、许荣中、薛宪文、邱文彦、王兆璋、杨光哲：《海岸防护策略与原则—“海洋永续经营”》，台北：胡氏图书2005年版，第69-86页。
[20]Land Subsidence Prevention and Reclamation Corpos Website, at http://www. lsprc.ncku. edu. tw/now00. htm,24 February 2005.
[21]Chiau W. Yen, Background Information-Coastal Zone Management in Taiwan：A Re-view，Keelung: International Workshop on Coastal Planning and Management, 2006，pp-77～90.
[22]Tsai H. Min and ]in F. Jiang, The sustainabi]ity of coast management policy, at http: //www. initiate. com. tw/demo/sdi/section02_3. htm,14 February 2005.
[23]Ou C. Hsien and Wen H. Liu, Developing a Sustainable Indicator System Based on the Pressure-State-Response Framework for Local Fisheries: A Case Study of Gungliau, Tai-wan,Ocean＆Coastal Management，Vol. 53，2010，pp. 289～300.
[24]Shao K. Chao, Sustainable Fisheries in Taiwan Need Biodiversity Protection, Sino-French Symposium on Sustainable Costal Development: Marine Environmental Protection＆Re-sources Sustainability, Nankang, Taipei, Taiwan R. 0. C.：Institute of Zoology, Academia Sinica, 2003，pp. 121～126.
[25]邵广昭著：《海洋保护区系统之建立及其经营管理策略之研究》，台北：农委会渔业署2005年版。
[26]Chiau W. Yen, Lagoon Management and Black-Faced Spoonbill Conservation: Issues and Challenges in the Chiku Area, Taiwan, Journal of Coastal Research，Special Issue 39，2006,pp.912～914.
[27]Hsieh H. Lian, Chang P. Chen and Yaw Y. Lin, Strategic Planning for Wetlands Conserva-tion Greenway along the West Coast of Taiwan,Ocean＆Coastal Management，Vol. 47，2004，pp. 252～272.
[28]中华民国珊瑚礁学会编：《台湾海域珊瑚礁现况调查》，台北：行政院农业委员会2005年版，第67页。
[29]郭金栋著：《海岸开发工程对海岸地形之冲突及其减缓对策》，台北：晨星出版社1998年版，第144～161页。
[30]林明男著：《从渔业法看报编七股泻湖为滨南工业区所引发之争议》，台北：晨星出版社1998年版，第162～194页。
[31]监察院编：《海洋与台湾相关课题总体检调查报告》，台北：监察院2004年版。
[32]监察院编：《海洋与台湾相关课题总体检调查报告》，台北：监察院2004年版。
[33]Construction and Planning Agency, Ministry of the Interior website,at http://www. cpa-mi. gov. tw/,14 May 2007.
[34]行政院海洋事务推动委员会编：《2004年海洋事务研讨会手册》，台北：行政院海洋事务推动委员会2004年版。
[35]监察院编：《海洋与台湾相关课题总体检调查报告》，台北：监察院2004年版。
[36]Chiau W. Yen ed.,Marine and Coastal Management System：Sustainable Marine Opera-tion, Taipei: Hu’s Books Publishing Co., 2005a, pp. 21～60.
[37]行政院海洋事务推动委员会编:《2004年海洋事务研讨会手册》，台北：行政院海洋事务推动委员会2004年版。
[38]Council of Marine Affairs Advancement,The National Ocean Policy Guidelines,at http://140. 117. 200. 53/doc/1. pdf,24 February 2005.
[39]Robert Kay and Jacqueline Alder ed.,Coastal Planning and Management, London: Rout-ledge Press,2000.
[40]Hsu T. Wen, I F. Tseng, TA Y. Lin, Chih Y. Shin and Shan H. Ou, Review of Counter-measures against Beach Erosion on the Taiwanese Coast, Coastal Management，Vol. 36，No. 3，2008，pp. 274～293.
[41]黄异：《海岸法草案评析》，载于《法令月刊》2004年第55期，第34～40页。
[42]John McKenna,Andrew Cooper and Anne M. O’Hagan,Managing by Principle:A Critical Analysis of the European Principles of Integrated Coastal Zone Management （ICZM），Marine Policy，Vol. 32，2008，pp. 941～955.
[43]Shao K. Chao, Sustainable Fisheries in Taiwan Need Biodiversity Protection, Sino-French Symposium on Sustainable Costal Development: Marine Environmental Protection＆Re-sources Sustainability, Nankang, Taipei, Taiwan R. O. C.：Institute of Zoology, Academia Sinica, 2003，pp. 121～126.
[44]Wang H. Jyuhn, Public Participation of Environmental Impact Assessment: Analysis and Mechanism Design, Quarterly Journal of Chinese Forestry，Vol. 34，No. 1，2001，pp. 73～84.
[45]王鸿睿：《理性与理念的调和—论我国环境影响评估制度实践的途径》，载于《环保资讯》2007年第112期，下载于http://www. fengtay. org. tw/,2008年3月10日。