李学永：台湾地区大学教师权利保护的反思和借鉴
发布时间：2014-05-22 来源：
【期刊名称】 《行政法学研究》
【英文标题】 Reflection and Reference to Right Protection of University Teachers in Taiwan
【作者】 李学永 【作者单位】 山东政法学院
【分类】 司法 【中文关键词】 申诉，特别权力关系，司法救济，双轨制
【英文关键词】 Appeal;Special Power Relation;Judicial Remedy;Double Standards
【文章编码】 1005-0078(2011)01-063-07
【文献标识码】 A 【期刊年份】 2011年
【期号】 1 【页码】 63
【摘要】
台湾虽然建立了大学教师权利保护的完备体系，但尚有许多值得反思之处，一是申诉和诉愿衔接不当，导致救济程序复杂化；二是由于特别权力关系的影响，司法救济范围有限；三是公校和私校采用双轨制的救济模式。台湾的这些不足具有重要的警示意义，大陆应该将申诉与行政复议、诉讼恰当衔接，建立大学教师系统的权利救济体系，扩大司法救济范围，并对公校和私校进行一体保护。
【英文摘要】
Although the right protection system of university teachers has been established in Taiwan region, there are still some details left to reflect. Firstly, the improper connection of appeals and petitions makes remedy procedure complicated. Secondly, the special power relation gets the remedy scope limiting.Thirdly, the double remedy standards in public universities and private universities left consideration. These reflections are of great warning for the mainland in following fields, namely, the connection of appeals with reconsideration and litigation, the establishment of remedy system of university teachers' right, and the enlargement of judicial remedy scope, as well as the same protection standard in public universities and private universities.
【全文】 【法宝引证码】 CLI.A.1153836
台湾地区在解严之前实行公教一体，将教师纳入公务人员管理体制之内，而特别权力关系观念使得教师权利保护受到极大限制，随着民主化进程的推进，教师权利保护制度逐渐完备，台湾教育会首采仲裁制度，受理教师与学校争议，后又建立教师申诉制度，并与诉愿和诉讼相配合，形成了完整的权利保护体系，同时在具体制度构建上一直秉持法治原则，比如教申会独立于校务会议和教评会，并受“行政程序法”约束等，可操作性极强，有效维护了大学教师权利。但是，台湾这种保护体系并非完美无缺，本文在对台湾实践进行反思的基础上，针对大陆高校教师权利保护的现状提出相应的完善建议，以期为大学法治化建设提供借鉴。
一、叠床架屋的权利救济体系
台湾地区大学教师权利制度化的保护方式主要有三种，即申诉、诉愿和诉讼。申诉是基于教师身份而特有的救济方式，教师对教育行政机关或学校有关个人的所有措施，认为违法或不当而损害自己权益的，皆可以提出申诉，不论是行政处分还是非行政处分，不论是公法关系还是私法关系，皆应纳入申诉范围。
大学教师的申诉分为校内申诉和“教育部”再申诉两级。诉愿针对的是行政处分行为，即行政机关就公法上具体事件所为之决定或其它公权力措施而对外直接发生法律效果之单方行政行为，诉愿只有一级。诉讼分为三种，刑事诉讼自不必说，行政诉讼与诉愿一样针对行政处分，而民事诉讼则解决私法争议，在行政和民事两分的诉讼机制下，大学教师提起诉讼必须要首先区分公私法关系。
表面上，多元化的救济方式为大学教师权利保护提供了顺畅通道，但因缺乏协调和衔接，多元化反而徒增繁复，违背保护教师权益的初衷。其症结在于申诉与诉愿、诉讼的协调，“教师法”第33条规定教师不愿申诉或不服申诉、再申诉决定者，得依法提起诉讼或依诉愿法或行政诉讼法或其它法律请求救济，但实际上并未给出简洁清晰的路线图，让当事人难以选择经济有效的路径，反而复杂化了。
以大华技术学院某教师解聘案为例，该教师因为行为不检有损师道，被学校解聘后，提起申诉、再申诉，先后经学校教申会和“教育部”“中央”教申会驳回其申诉及再申诉，后针对“中央”再申诉评议决定提起行政诉讼，被台北高等行政法院裁定驳回，[1]其后，向“最高行政法院”提起抗告，同样也被驳回。[2]嗣该教师又以不服再申诉评议决定为由向“行政院”提起诉愿，未获支持后，又针对诉愿决定提起行政诉讼，被台北高等行政法院第二次裁定驳回，[3]提起抗告也被第二次驳回，[4]声请再审又被驳回，[5]最后又以不服两级法院的裁定为由向“司法院”提起诉愿，诉愿机关不予受理。[6]从理论上讲，该教师的维权之路并未走到尽头，如果他愿意，依然可对“司法院”诉愿决定书向台北高等行政法院第三次提起诉讼，甚至可以对法院的第三次裁判再次向“司法院”提起诉愿，形成诉愿和诉讼之间的推磨游戏。
当然，这是一个极端个案，特别是最后针对法院裁判向“司法院”提起的诉愿显无理由，因两级法院的裁判并非行政处分，当然不属于诉愿范畴，但在此之前的维权行为却并没有超出已有的制度框架。整理该教师的维权路径后我们发现，大学教师对来自学校的侵害，申诉、诉愿和诉讼三者的排列关系呈现以下几种方式：(1)申诉→再申诉→诉讼（行政或民事）；(2)申诉→再申诉→诉愿（“行政院”）→行政诉讼；(3)申诉→诉愿（“教育部”）→行政诉讼；(4)诉愿（“教育部”）→行政诉讼；(5)诉讼（行政或民事）。
本案中，该教师选取了前两种维权途径。两次行政诉讼的标的并不相同，前者针对“教育部”的再申诉决定，后者则是“行政院”的诉愿决定，并未违反一事不再理原则，但实际上要解决的是同一个解聘问题。导致久拖不决的原因之一在于再申诉和诉愿的衔接，虽然司法实践中，再申诉在性质上被视为诉愿。[7]但二者并不排斥，许可对再申诉提起诉愿，徒增诉累和司法成本。如果二者只能择其一，则前三种方式就可以合为一种，即首先向学校教申会申诉，对申诉决定不服，可向“教育部”再申诉或提起诉愿，但只能择其一，且对再申诉不得提起诉愿，如果对再申诉或诉愿不服，再提起诉讼，其过程为：申诉→再申诉和诉愿择其一→诉讼（民事或行政）。
对来自主管行政机关的侵害，那么三者的排列方式为：(1)申诉（“中央”教申会）→诉愿（“行政院”）→行政诉讼；(2)申诉（“中央”教申会）→行政诉讼；(3)诉愿（“行政院”）→行政诉讼；(4)行政诉讼。这其中也存在着申诉和诉愿的重复问题，如果二者只能择其一，则前三种方式也能合为一种，即可以向“中央”教申会申诉，或向“行政院”提起诉愿，但只能择其一，且对申诉不得提起诉愿，如果对申诉决定或诉愿不服，再提起行政诉讼，其过程为：申诉和诉愿择其一→行政诉讼。
当然，正像下文所要讨论的，衔接好申诉和诉愿避免重复，还不能彻底解决问题。2009年4月，台湾“教育部”向“行政院”提交“教师法”部分条文修正草案，意欲取消申诉制度以消除程序的繁杂，[8]但却遭到了教师会等团体的反对。
显然，废除申诉不能一劳永逸地解决问题，三者的协调也只需一个简单的外科手术式的方法即可解决，而更为纠结的是，在二元诉讼机制下，需要区分公私法关系以实现民事诉讼和行政诉讼的归类，而学校与教师之间无法进行清晰的公私法关系划分。进而甚者，在公教一体的传统背景之中，特别权力关系理论的幽灵还要求对学校的必要管理措施和行政处分措施进行识别，以决定能否纳入诉愿和行政诉讼的渠道。申诉可以简单化地予以废除，但诉愿和诉讼却无法抛弃，现存问题并非仅仅是申诉之过，也不能完全归咎于三者的协调不够，更深层次的问题是需要对特别权力关系理论和公教一体传统进行深刻反思。
二、特别权力关系支配下的有限的权利救济范围
我国以吏为师的传统延续到台湾变成了公教一体，随着教育专业化的发展，教师逐渐形成了区别于公务员的任用、俸给及福利制度，不再适用公务人员的任用法、考试法、俸给法、考绩法、退休法、惩戒法等。但公教之间的界限并未完全划清，公校教师仍然被视为依法令从事公务之人员，归入最广义公务员。[9]
实践中，法院认为公校教师的教学活动，系代表“国家”从事保育活动，属给付行政之一种，对学生的管理教育属行使公权力之行为，倘有违背其应执行之职务，致生损害于学生的，要承担“国家”赔偿责任。[10]此外，公校编制内依法任用的职员，也受到“公务人员保障法”的保障；兼任学校行政职务的教师，就其兼职仍有“公务员服务法”之适用，除法律另有规定外，仍不得在外兼职。[11]
更重要的是，调整公务员勤务关系的特别权力关系理论依然影响着教师权利保护，特别是“司法院”第382号解释，认定公校系各级政府依法令设置实施教育之机构，具有机关之地位，使教师和学校关系易于落入特别权力关系的案臼。实践中一般认为，公校聘用教师从事学术研究、教育工作，具有公法性质，公校教师的法律地位等同公务人员，与公校具有公法上勤务关系，属特别权力关系范畴。[12]
传统的特别权力关系理论极易导致专横而损害人民权利，随着法治的进步已经遭受众口一词的批判，但其存废问题却一直充满争议，主流观点坚持要在相对人权利保护和行政内部纪律二者之间寻求平衡，主张以修正代替废弃，许可有限度的司法审查。“大法官”释字第298号解释给出的判断标准是以行政措施足以改变公务人员身份，影响其服公职之权利，或对公务人员有重大影响作为提起行政诉讼的条件，最新的判决认为，公务人员可以依靠行政诉讼程序提起救济之权益者有三类：一是改变身份，如免职等，二是对于公法上财产之请求权受到影响者，三是对于公务人员有重大影响之惩戒处分。[13]
这种修正的权力说实为基础关系理论和重要性理论的混合，同样适用于教师，“虽教师非‘公务人员服务法’所称之公务人员，惟教师之保障范围，与公务人员应无轩轾。”[14]大学教师对学校的管理行为能否提起行政诉讼，应以该管理行为是否足以影响其教师身份，或是否对其有重大影响以为标准。当然，重要性是一个不确定概念，其外延的界定往往有一个发展变化过程，到目前为止，许可提起行政诉讼的事项主要有以下几个方面：
1．教师升等资格审查。台湾地区大学教师分教授、副教授、助理教授和讲师四等，教师升等资格审查，由各学校设校、院、系（所）教评会进行评审，审核通过后，送“教育部”学审会审议决定。各学校教评会关于教师升等之评审，系属法律授权范围内公权力之行使，对教师资格等身份上之权益有重大影响，构成行政处分，受评审教师自得依法提起行政诉讼。[15]
2．解聘、停聘或不续聘。公校与教师之间为聘任关系，教师是否接受聘任得自由决定，但这种聘任是以达成公法上教育学生的目的，属于行政契约。大学教师的聘任，分为初聘、续聘及长期聘任教师职务，静候调查，等待处理结果。公立大学教师的解聘、停聘、不续聘行为一直被视为学校基于行政契约而做出的意思通知，并不生具体法律效果，并非行政处分，不能提起行政诉讼，[16]直到2009年7月“最高行政法院”第一次庭长法官联席会议作出决议，认为公校教师聘任为行政契约，自不适用普通法院救济途径，解聘、停聘或不续聘，不仅影响教师个人权益，同时亦影响学术自由之发展与学生受教育之基本权利，乃涉及重大公益事项，因法定事由，经校教评会依法定组织及程序决议通过予以解聘、停聘或不续聘，并由该公校依法定程序通知当事人者，应系该公校依法律明文规定之要件、程序及法定方式，立于机关之地位，就公法上具体事件，所为得对外发生法律效果之单方行政行为，具有行政处分之性质。自此以后，公校教师解聘、停聘或不续聘皆可提起行政诉讼。[17]
3．资遣。依据“教师法”第15条，当教师出现不适任现职工作、现职已无工作又无其它适当工作可以调任、经公立医院证明身体衰弱不能胜任工作等情况时，学校报经主管教育行政机关核准后可以资遣，对于学校做出的资遣决定，当事教师可以提起行政诉讼。[18]
4．欠薪。依据“大法官”释字第312号解释，公务人员的公法上财产请求权，遭受损害时，得依诉愿或行政诉讼程序请求救济，大学教师的薪金请求权即属于公法上的财产请求权。在彰化师范大学扣薪案中，被告学校所属一教师带职带薪赴美进修，逾期未返校任职，原告为其连带保证人，被告依据合同直接按月扣缴原告薪津以偿还被保证人所欠债务，法院认为，承担保证责任固属私法上之争执，惟被告未依一般民事诉讼及强制执行程序，径以单方行政行为，扣缴原告薪津，属于侵害原告公法上财产请求权的行政处分，原告当然可以提起行政争讼。[19]不过，扣薪虽被视为行政处分，但拒绝加薪却不构成对公法上请求权的侵犯，在台北艺术大学俸给案中，学校拒绝对原告予以年功加俸，法院认为教师年功加俸有如公务人员年终考绩，并不涉及教师身份变更，亦非属重大影响之惩戒处分，纯属相对人之内部管理行为而非行政处分，不得提起行政诉讼。[20]
除了上述四类情形之外，学校的其他管理措施一般不被视为行政处分。比如工作评鉴、[21]研究经费补助、[22]年资起计、排课时数、调职等，法院认为此类措施既未影响教师公法上财产请求权，也不涉及教师身份变更，影响其任教之重大权益，不构成行政处分。但是，此类管理措施的高权性质会使得民事诉讼将其排除，教师如不服此类措施，就只剩下了申诉一条路，显然，如果不废除特别权力关系理论扩大诉愿和行政诉讼范围，而轻率取消申诉，将会使教师面临投诉无门的困境，因此，简化申诉甚至取消申诉，必须与扩大诉愿和行政诉讼范围同步进行。同时，司法最终解决的法治原则也要求扩大行政诉讼的范围，以消除在权力说支配下形成的民事诉讼和行政诉讼之间的真空地带。
三、双轨制的权利救济模式
台湾将公校与教师之间的聘约归入公法关系，原因在于“教育人员任用条例”等法律具有强制性、公益性及公法性，且契约标的内容乃为实现“国家”教育高权任务，故学界通说向来系以行政契约之公法关系定其属性，[23]前述特别权力关系也仅适用于公校和教师之间。而私校是私法上的财团法人，与教师之间则是一种私法契约，法院认为二者之间的纠纷为契约履行的私法争议，虽然教师职务涉及公益，“国家”为确保教育质量予以适当规范，但“国家”介入仅属必要辅助，其私法关系并不因“教师法”及其“施行细则”等相关法律的介入而有改变。[24]因此，前述许可公校教师提起行政诉讼的解聘、停聘、不续聘、资遣、欠薪等事件，对私校教师来说只能通过民事诉讼解决。
在大陆法系，进行公私法划分以适应二元诉讼制度在逻辑上没有问题，对私校教师来说，这种双轨制的救济模式，更有利于避开特别权力关系的影响，消除了教师司法保护上的盲点。比如工作评鉴在公校被视为内部管理行为而不能提起行政诉讼，提起民事诉讼则又因其公法性质而被挡在门外，但对私校教师来说，教师评鉴影响薪资晋升，属于私法聘任契约报酬所生争议，苟有不当，作为私法关系上所生之争执，属于民事诉讼救济之范畴。[25]
但是，私立大学并非仅具有财团法人的私法性质，截止目前，至少在两个方面确认了其公法地位：
一是在382号解释中，“大法官”们认为私校在实施教育范围内，有录取学生、确定学籍、奖惩学生、核发毕业或学位证书等权限，属于由法律在特定范围内授与行使公权力之教育机构，于处理上述事项时亦具有与机关相当之地位，当私校依有关学籍规则或惩处规定，对学生所为退学或类此之处分行为，足以改变其学生身份及损害其受教育之机会，并己对人民受教育之权利有重大影响时，此种处分行为应为行政处分，应许可学生对学校提起行政争讼，如学生所受处分系为维持学校秩序、实现教育目的所必要，且未侵害其受教育之权利，例如记过、申诫等，尚无许其提起行政争讼之余地。显然，在学生管理问题上，私校和学生之间构成公法关系，且受特别权力关系的支配，私校和公校之间没有区别。
二是462号解释中，“大法官”认为私校教师任用资格及其审查程序，准用“教育人员任用条例”的规定，私立大学教评会关于教师升等评审属于法律授权范围内为公权力之行使，对教师资格等身份上权益有重大影响，均为各该大学、院、校所为之行政处分，受评审教师自得依法对学校提起行政诉讼。目前，升等是许可私立大学教师对学校提起行政诉讼的惟一事项。
显然，“大法官”们对公校和私校的双轨制也并未坚持一以贯之，在公私法融合的大趋势下，公校和私校的界限不再清晰，特别是私立大学在学生管理上已经完全和公立大学一样演变成公法关系，教师升等评审问题也成为私立大学和教师之间既有私法关系的突破点。推究这种演变，除了公私法融合的大背景之外，还在于“大法官”迎合台湾地区民主化和法治化推进需求，对人民权利保护逐渐发声，将私校归入享有公权力的公共机构，力求通过司法力量加以制衡，以免作为强者的私校利用私法自治的借口损害教师和学生权利。但是双轨合并也可能存在着教师权利救济堕入特别权力关系理论深渊的危险，私校学生已经笼罩在权力说的阴影之下，如果不剔除权力说而将私校教师也全部纳入公法保护范畴，反而不如私法救济更完备。
事实上，从大学自治的角度来看，无论是公校还是私校，自治权为大学本身所固有，是国家权力横向分权的一种，行使的直接后果是对他人的行为和利益产生强制性、权威性的约束效力，具有解决利益冲突的强势特征，而且依据制度保障说，大学自治乃是一种对教师、学生和大学自身的学术自由进行保护的宪政制度，自治权的行使涉及人民基本权利，涉及公益，进行司法审查，自然符合分权和制衡的法治原则，也没有超出大陆法系二元诉讼体制。
因此，消除双轨制，对私立大学教师采公法救济方式符合大学自治的内在逻辑，目前“大法官”仅将私校教师升等审查纳入行政诉讼，这与作为“释宪”机构的“大法官”会议依申请的个案解决机制有关，随着大学自治的制度完善和理念认同，期待“大法官”会议利用“释宪”机会在大学自治的框架内重新定位教师与私立大学之间的关系，但前提必须是要消除权力说：权力说涵盖了公务员与国家、军人与国家、囚犯与监狱、学生与学校等一系列行政法律关系，这种过于抽象的概括抹杀了各种类型之间的差异，将学生和学校、教师和学校的关系等同于公务员和国家之间的权力服从关系，违背了教育的本质，权力说依靠单方面的命令，意在建立以威权为基础的管理秩序，也许契合以灌输和盲从为特征的传统教育，但现代教育强调知识传承不能以牺牲心灵自由为代价，命令和服从无助于学生权利意识和独立人格的养成，也阻碍了学术的自由发展和繁荣。
四、对大陆的借鉴意义
大陆和台湾同属大陆法系，在教师权利保护上都建立了申诉、行政复议（诉愿）和诉讼制度，彼此有许多可借鉴之处，许多论者从吸收台湾申诉层级化、法治化等优点的角度提出了完善大陆教师申诉的建议，本文在此不赘，仅针对台湾的不足方面提出对大陆法治建设的警示意见。
（一）实现申诉与行政复议、诉讼的衔接
台湾虽然存在着申诉与诉愿叠床架屋的缺憾，但基本上实现了依据教育的专业性拓宽教师救济渠道的根本目的，而大陆的教师申诉由于没有与其他救济制度进行对接，形成了申诉的悬空和自闭，申诉本意在于拓宽救济途径，反而由于自己孤悬于救济体系之外，再加上通吃一切没有时效限制的信访制度的竞争，申诉逐渐被虚化，甚至成为排斥复议和诉讼的挡箭牌，落得个口惠而实不至。
要真正发挥申诉作用，就必须与行政复议和诉讼对接，既发挥申诉的过滤作用，又实现教师权利救济的体系化。
当然，将申诉与行政复议、诉讼衔接，还要避免台湾的繁复纷杂给当事人带来的无所适从。两岸的教师申诉虽然表述不同，但在申诉范围上却基本一致：一是行政主管部门行为；二是学校行为。对于行政部门行为，应许可教师申诉或提起行政复议，但只能择其一，如果对申诉或复议结果不服则可提起行政诉讼。对于学校行为，不论其行为性质如何，皆可以进行申诉，对申诉结果不服，不能再提起行政复议，只能提起诉讼，当事人可以选择以申诉机关为被告提起行政诉讼，也可以学校为被告提起诉讼，但诉讼方式则取决于学校行为性质，如果属私法争议是民事诉讼，公法争议则是行政诉讼。
（二）完善教师权利的司法救济渠道
台湾对公校教师采用公法保护方式，对私校教师则实行私法保护为主公法保护为辅，而大陆则一体采用类似劳动者的私法保护方式。
依据我国最高院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》，学校与教师之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用劳动法的规定处理，并将人事争议仲裁作为提起民事诉讼的前置程序。
从聘用合同的角度来定义学校与教师之间的私法关系并非不可行，却无法涵盖学校和教师关系的全部，比如公校教师的开除公职乃是一种行政处分，法院当然将其排除在民事案件处理范围之外。[26]
更为关键的并不是诉讼方式的选择，而是能否允许诉讼，比如职称评审，司法实践中往往将其视为学校行使自主权的范畴，不属于具体行政行为，不能提起复议和诉讼，但这又难以归入履行聘用合同所发生的争议范畴，无法纳入劳动法的框架内解决。
就公立大学教师而言，大陆与台湾一样都面临着司法救济范围有限的难题。台湾的症结在于特别权力关系的影响，行政诉讼排除的是不改变教师身份、对教师权益没有重大影响的管理行为，而在大陆即使是开除公职、职称评审等对教师权益有重大影响的事项也不受司法审查，但这与权力说无关，因为接受法治国原则对行政行为进行司法审查只是改革开放以后的事，即使是一般权力关系接受司法审查也是最近二十多年的事，更遑论特别权力关系。
就私立大学教师而言，大陆的司法救济远不如台湾完备，后者采用民事诉讼为主、行政诉讼为辅的救济方式，涵盖了学校与教师关系的全部，而大陆仅将辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议纳入民事诉讼范畴，职称评审等事项依然只能依靠申诉。
显然，海峡两岸都面临着教师法律定位问题，二者都试图在公务员法和劳动法这两种成熟的法律框架之内寻找位置：台湾采双轨制，私校教师推向劳动者，公校教师则靠近公务员；大陆则全部推向劳动者。
事实上，一方面，教师不同于公务员，后者以服从为定向，必须严格依照法律和上司的命令开展工作，没有自由和自主的空间，而教师是专业工作者，不能以行政命令代替基于学术和真理的自主判断，不能以政府强制代替对知识权威的自发信服；另一方面，教师面对的不是机器而是人，承担了更多的社会责任，不能完全等同于其他劳动者，后者基于劳动权利之上的结社权、团体交涉权和争议权，对教师而言受到了更多的限制。因此，将教师归入公务员或劳动者都不免过于简单化，应建立适合专业特点的特殊保护体系，台湾为私校教师设计公私法并存的司法救济手段，实际上是在公务员和劳动者两种制度之外进行的新创造，具有一定的现实意义，值得大陆借鉴，但更现实的问题是扩大司法救济范围，台湾公立大学教师如此大陆更是如此。
（三）建立单轨制的权利救济模式
台湾一直坚守公私法的二元化，公立大学虽没有法人资格，但近年来公法人化的呼声很高，而私立大学则一直是民法上的财团法人，虽然“大法官”偶尔在相关解释中以法律授权组织来赋予其公法地位，但毕竟是个案解释，并无统一定性，如将其定性为享有公共权力的公法人，在目前还无法逾越法理上的障碍，因此台湾采双轨制的救济模式也就不足为怪了。
大陆高教法中虽然赋予大学以法人地位，但由于没有公法人和私法人的区分，高校的法人地位只具私法意义，同作为事业单位法人，公校和私校并无区别。显然，大学的公法地位在高教法上并无明确规定，实践中，大学被视为法律法规授权组织而具有行政主体资格，但仅限于学生管理方面，学校和教师的公法关系尚未得到确认。
实际上大陆的公校和私校只是投资主体的不同，在公益性上二者没有差别，民办教育促进法第5条规定私校和公校具有同等的法律地位，第27条规定私校和公校的教师和学生具有同等的法律地位，因此，无论将学校和教师之间定位于何种关系，公校和私校并无区别，完全没有台湾地区公法人和私法人之间的巨大差异，建立相同的权利救济模式也没有法理上的障碍。
【注释】
[1]台北高等行政法院95年诉字1381号，法源法律网，http://fyjud.lawbank.com.tw/（最后访问时间：2010年7月15日）。本文中台湾的案例和立法资料皆来自于该网站，以下不再标注。
[2]“最高行政法院”1996年裁字1816号。
[3]台北高等行政法院1997年诉字311号。
[4]“最高行政法院”1998年裁字367号。
[5]“最高行政法院”1998年裁字2026号。
[6]“司法院”诉愿决定书1998年诉字1号。
[7]“行政法院”1986年判字3301号，“最高行政法院”1989年裁字1722号、1989年判字3627号、1990年裁字139号等。
[8]“行政院”：“‘教师法’部分条文修正草案”。
[9]翁岳生主编：《行政法》，中国法制出版社2009年版，第376页
[10]台中地方法院1997年重国字8号。
[11]“司法院人法官”释字第308号解释。
[12]高雄高等行政法院1997年诉字46号。
[13]台北高等行政法院1999年诉字210号。
[14]台北高等行政法院1999年诉字210号。
[15]“司法院大法官”会议释字第462号。
[16]“最高行政法院”1995年判字141号，1997年判字121号等。
[17]“最高行政法院”1998年判字876号。
[18]“最高行政法院”1993年判字331号、1991年判字1662号，台中高等行政法院1991年诉字584号等
[19]“最高行政法院”1985年判字1206号。
[20]“最高行政法院”1996年裁字1030号。
[21]“最高行政法院”1992年裁字1549号，台北高等行政法院1999年诉字210号等。
[22]“高雄高等行政法院”1997年诉字46号。
[23]“最高行政法院”1991年判字2282号。
[24]“最高行政法院”1994年裁字1576号。
[25]“最高行政法院”1994年裁字1486号。
[26]陆某诉复旦大学案（2009年），沪二中院（民）终字2394号，北大法意．http://www.lawyee.net/（最后访问时间：2010年6月5日）。
【英文标题】 Reflection and Reference to Right Protection of University Teachers in Taiwan
【作者】 李学永 【作者单位】 山东政法学院
【分类】 司法 【中文关键词】 申诉，特别权力关系，司法救济，双轨制
【英文关键词】 Appeal;Special Power Relation;Judicial Remedy;Double Standards
【文章编码】 1005-0078(2011)01-063-07
【文献标识码】 A 【期刊年份】 2011年
【期号】 1 【页码】 63
【摘要】
台湾虽然建立了大学教师权利保护的完备体系，但尚有许多值得反思之处，一是申诉和诉愿衔接不当，导致救济程序复杂化；二是由于特别权力关系的影响，司法救济范围有限；三是公校和私校采用双轨制的救济模式。台湾的这些不足具有重要的警示意义，大陆应该将申诉与行政复议、诉讼恰当衔接，建立大学教师系统的权利救济体系，扩大司法救济范围，并对公校和私校进行一体保护。
【英文摘要】
Although the right protection system of university teachers has been established in Taiwan region, there are still some details left to reflect. Firstly, the improper connection of appeals and petitions makes remedy procedure complicated. Secondly, the special power relation gets the remedy scope limiting.Thirdly, the double remedy standards in public universities and private universities left consideration. These reflections are of great warning for the mainland in following fields, namely, the connection of appeals with reconsideration and litigation, the establishment of remedy system of university teachers' right, and the enlargement of judicial remedy scope, as well as the same protection standard in public universities and private universities.
【全文】 【法宝引证码】 CLI.A.1153836
台湾地区在解严之前实行公教一体，将教师纳入公务人员管理体制之内，而特别权力关系观念使得教师权利保护受到极大限制，随着民主化进程的推进，教师权利保护制度逐渐完备，台湾教育会首采仲裁制度，受理教师与学校争议，后又建立教师申诉制度，并与诉愿和诉讼相配合，形成了完整的权利保护体系，同时在具体制度构建上一直秉持法治原则，比如教申会独立于校务会议和教评会，并受“行政程序法”约束等，可操作性极强，有效维护了大学教师权利。但是，台湾这种保护体系并非完美无缺，本文在对台湾实践进行反思的基础上，针对大陆高校教师权利保护的现状提出相应的完善建议，以期为大学法治化建设提供借鉴。
一、叠床架屋的权利救济体系
台湾地区大学教师权利制度化的保护方式主要有三种，即申诉、诉愿和诉讼。申诉是基于教师身份而特有的救济方式，教师对教育行政机关或学校有关个人的所有措施，认为违法或不当而损害自己权益的，皆可以提出申诉，不论是行政处分还是非行政处分，不论是公法关系还是私法关系，皆应纳入申诉范围。
大学教师的申诉分为校内申诉和“教育部”再申诉两级。诉愿针对的是行政处分行为，即行政机关就公法上具体事件所为之决定或其它公权力措施而对外直接发生法律效果之单方行政行为，诉愿只有一级。诉讼分为三种，刑事诉讼自不必说，行政诉讼与诉愿一样针对行政处分，而民事诉讼则解决私法争议，在行政和民事两分的诉讼机制下，大学教师提起诉讼必须要首先区分公私法关系。
表面上，多元化的救济方式为大学教师权利保护提供了顺畅通道，但因缺乏协调和衔接，多元化反而徒增繁复，违背保护教师权益的初衷。其症结在于申诉与诉愿、诉讼的协调，“教师法”第33条规定教师不愿申诉或不服申诉、再申诉决定者，得依法提起诉讼或依诉愿法或行政诉讼法或其它法律请求救济，但实际上并未给出简洁清晰的路线图，让当事人难以选择经济有效的路径，反而复杂化了。
以大华技术学院某教师解聘案为例，该教师因为行为不检有损师道，被学校解聘后，提起申诉、再申诉，先后经学校教申会和“教育部”“中央”教申会驳回其申诉及再申诉，后针对“中央”再申诉评议决定提起行政诉讼，被台北高等行政法院裁定驳回，[1]其后，向“最高行政法院”提起抗告，同样也被驳回。[2]嗣该教师又以不服再申诉评议决定为由向“行政院”提起诉愿，未获支持后，又针对诉愿决定提起行政诉讼，被台北高等行政法院第二次裁定驳回，[3]提起抗告也被第二次驳回，[4]声请再审又被驳回，[5]最后又以不服两级法院的裁定为由向“司法院”提起诉愿，诉愿机关不予受理。[6]从理论上讲，该教师的维权之路并未走到尽头，如果他愿意，依然可对“司法院”诉愿决定书向台北高等行政法院第三次提起诉讼，甚至可以对法院的第三次裁判再次向“司法院”提起诉愿，形成诉愿和诉讼之间的推磨游戏。
当然，这是一个极端个案，特别是最后针对法院裁判向“司法院”提起的诉愿显无理由，因两级法院的裁判并非行政处分，当然不属于诉愿范畴，但在此之前的维权行为却并没有超出已有的制度框架。整理该教师的维权路径后我们发现，大学教师对来自学校的侵害，申诉、诉愿和诉讼三者的排列关系呈现以下几种方式：(1)申诉→再申诉→诉讼（行政或民事）；(2)申诉→再申诉→诉愿（“行政院”）→行政诉讼；(3)申诉→诉愿（“教育部”）→行政诉讼；(4)诉愿（“教育部”）→行政诉讼；(5)诉讼（行政或民事）。
本案中，该教师选取了前两种维权途径。两次行政诉讼的标的并不相同，前者针对“教育部”的再申诉决定，后者则是“行政院”的诉愿决定，并未违反一事不再理原则，但实际上要解决的是同一个解聘问题。导致久拖不决的原因之一在于再申诉和诉愿的衔接，虽然司法实践中，再申诉在性质上被视为诉愿。[7]但二者并不排斥，许可对再申诉提起诉愿，徒增诉累和司法成本。如果二者只能择其一，则前三种方式就可以合为一种，即首先向学校教申会申诉，对申诉决定不服，可向“教育部”再申诉或提起诉愿，但只能择其一，且对再申诉不得提起诉愿，如果对再申诉或诉愿不服，再提起诉讼，其过程为：申诉→再申诉和诉愿择其一→诉讼（民事或行政）。
对来自主管行政机关的侵害，那么三者的排列方式为：(1)申诉（“中央”教申会）→诉愿（“行政院”）→行政诉讼；(2)申诉（“中央”教申会）→行政诉讼；(3)诉愿（“行政院”）→行政诉讼；(4)行政诉讼。这其中也存在着申诉和诉愿的重复问题，如果二者只能择其一，则前三种方式也能合为一种，即可以向“中央”教申会申诉，或向“行政院”提起诉愿，但只能择其一，且对申诉不得提起诉愿，如果对申诉决定或诉愿不服，再提起行政诉讼，其过程为：申诉和诉愿择其一→行政诉讼。
当然，正像下文所要讨论的，衔接好申诉和诉愿避免重复，还不能彻底解决问题。2009年4月，台湾“教育部”向“行政院”提交“教师法”部分条文修正草案，意欲取消申诉制度以消除程序的繁杂，[8]但却遭到了教师会等团体的反对。
显然，废除申诉不能一劳永逸地解决问题，三者的协调也只需一个简单的外科手术式的方法即可解决，而更为纠结的是，在二元诉讼机制下，需要区分公私法关系以实现民事诉讼和行政诉讼的归类，而学校与教师之间无法进行清晰的公私法关系划分。进而甚者，在公教一体的传统背景之中，特别权力关系理论的幽灵还要求对学校的必要管理措施和行政处分措施进行识别，以决定能否纳入诉愿和行政诉讼的渠道。申诉可以简单化地予以废除，但诉愿和诉讼却无法抛弃，现存问题并非仅仅是申诉之过，也不能完全归咎于三者的协调不够，更深层次的问题是需要对特别权力关系理论和公教一体传统进行深刻反思。
二、特别权力关系支配下的有限的权利救济范围
我国以吏为师的传统延续到台湾变成了公教一体，随着教育专业化的发展，教师逐渐形成了区别于公务员的任用、俸给及福利制度，不再适用公务人员的任用法、考试法、俸给法、考绩法、退休法、惩戒法等。但公教之间的界限并未完全划清，公校教师仍然被视为依法令从事公务之人员，归入最广义公务员。[9]
实践中，法院认为公校教师的教学活动，系代表“国家”从事保育活动，属给付行政之一种，对学生的管理教育属行使公权力之行为，倘有违背其应执行之职务，致生损害于学生的，要承担“国家”赔偿责任。[10]此外，公校编制内依法任用的职员，也受到“公务人员保障法”的保障；兼任学校行政职务的教师，就其兼职仍有“公务员服务法”之适用，除法律另有规定外，仍不得在外兼职。[11]
更重要的是，调整公务员勤务关系的特别权力关系理论依然影响着教师权利保护，特别是“司法院”第382号解释，认定公校系各级政府依法令设置实施教育之机构，具有机关之地位，使教师和学校关系易于落入特别权力关系的案臼。实践中一般认为，公校聘用教师从事学术研究、教育工作，具有公法性质，公校教师的法律地位等同公务人员，与公校具有公法上勤务关系，属特别权力关系范畴。[12]
传统的特别权力关系理论极易导致专横而损害人民权利，随着法治的进步已经遭受众口一词的批判，但其存废问题却一直充满争议，主流观点坚持要在相对人权利保护和行政内部纪律二者之间寻求平衡，主张以修正代替废弃，许可有限度的司法审查。“大法官”释字第298号解释给出的判断标准是以行政措施足以改变公务人员身份，影响其服公职之权利，或对公务人员有重大影响作为提起行政诉讼的条件，最新的判决认为，公务人员可以依靠行政诉讼程序提起救济之权益者有三类：一是改变身份，如免职等，二是对于公法上财产之请求权受到影响者，三是对于公务人员有重大影响之惩戒处分。[13]
这种修正的权力说实为基础关系理论和重要性理论的混合，同样适用于教师，“虽教师非‘公务人员服务法’所称之公务人员，惟教师之保障范围，与公务人员应无轩轾。”[14]大学教师对学校的管理行为能否提起行政诉讼，应以该管理行为是否足以影响其教师身份，或是否对其有重大影响以为标准。当然，重要性是一个不确定概念，其外延的界定往往有一个发展变化过程，到目前为止，许可提起行政诉讼的事项主要有以下几个方面：
1．教师升等资格审查。台湾地区大学教师分教授、副教授、助理教授和讲师四等，教师升等资格审查，由各学校设校、院、系（所）教评会进行评审，审核通过后，送“教育部”学审会审议决定。各学校教评会关于教师升等之评审，系属法律授权范围内公权力之行使，对教师资格等身份上之权益有重大影响，构成行政处分，受评审教师自得依法提起行政诉讼。[15]
2．解聘、停聘或不续聘。公校与教师之间为聘任关系，教师是否接受聘任得自由决定，但这种聘任是以达成公法上教育学生的目的，属于行政契约。大学教师的聘任，分为初聘、续聘及长期聘任教师职务，静候调查，等待处理结果。公立大学教师的解聘、停聘、不续聘行为一直被视为学校基于行政契约而做出的意思通知，并不生具体法律效果，并非行政处分，不能提起行政诉讼，[16]直到2009年7月“最高行政法院”第一次庭长法官联席会议作出决议，认为公校教师聘任为行政契约，自不适用普通法院救济途径，解聘、停聘或不续聘，不仅影响教师个人权益，同时亦影响学术自由之发展与学生受教育之基本权利，乃涉及重大公益事项，因法定事由，经校教评会依法定组织及程序决议通过予以解聘、停聘或不续聘，并由该公校依法定程序通知当事人者，应系该公校依法律明文规定之要件、程序及法定方式，立于机关之地位，就公法上具体事件，所为得对外发生法律效果之单方行政行为，具有行政处分之性质。自此以后，公校教师解聘、停聘或不续聘皆可提起行政诉讼。[17]
3．资遣。依据“教师法”第15条，当教师出现不适任现职工作、现职已无工作又无其它适当工作可以调任、经公立医院证明身体衰弱不能胜任工作等情况时，学校报经主管教育行政机关核准后可以资遣，对于学校做出的资遣决定，当事教师可以提起行政诉讼。[18]
4．欠薪。依据“大法官”释字第312号解释，公务人员的公法上财产请求权，遭受损害时，得依诉愿或行政诉讼程序请求救济，大学教师的薪金请求权即属于公法上的财产请求权。在彰化师范大学扣薪案中，被告学校所属一教师带职带薪赴美进修，逾期未返校任职，原告为其连带保证人，被告依据合同直接按月扣缴原告薪津以偿还被保证人所欠债务，法院认为，承担保证责任固属私法上之争执，惟被告未依一般民事诉讼及强制执行程序，径以单方行政行为，扣缴原告薪津，属于侵害原告公法上财产请求权的行政处分，原告当然可以提起行政争讼。[19]不过，扣薪虽被视为行政处分，但拒绝加薪却不构成对公法上请求权的侵犯，在台北艺术大学俸给案中，学校拒绝对原告予以年功加俸，法院认为教师年功加俸有如公务人员年终考绩，并不涉及教师身份变更，亦非属重大影响之惩戒处分，纯属相对人之内部管理行为而非行政处分，不得提起行政诉讼。[20]
除了上述四类情形之外，学校的其他管理措施一般不被视为行政处分。比如工作评鉴、[21]研究经费补助、[22]年资起计、排课时数、调职等，法院认为此类措施既未影响教师公法上财产请求权，也不涉及教师身份变更，影响其任教之重大权益，不构成行政处分。但是，此类管理措施的高权性质会使得民事诉讼将其排除，教师如不服此类措施，就只剩下了申诉一条路，显然，如果不废除特别权力关系理论扩大诉愿和行政诉讼范围，而轻率取消申诉，将会使教师面临投诉无门的困境，因此，简化申诉甚至取消申诉，必须与扩大诉愿和行政诉讼范围同步进行。同时，司法最终解决的法治原则也要求扩大行政诉讼的范围，以消除在权力说支配下形成的民事诉讼和行政诉讼之间的真空地带。
三、双轨制的权利救济模式
台湾将公校与教师之间的聘约归入公法关系，原因在于“教育人员任用条例”等法律具有强制性、公益性及公法性，且契约标的内容乃为实现“国家”教育高权任务，故学界通说向来系以行政契约之公法关系定其属性，[23]前述特别权力关系也仅适用于公校和教师之间。而私校是私法上的财团法人，与教师之间则是一种私法契约，法院认为二者之间的纠纷为契约履行的私法争议，虽然教师职务涉及公益，“国家”为确保教育质量予以适当规范，但“国家”介入仅属必要辅助，其私法关系并不因“教师法”及其“施行细则”等相关法律的介入而有改变。[24]因此，前述许可公校教师提起行政诉讼的解聘、停聘、不续聘、资遣、欠薪等事件，对私校教师来说只能通过民事诉讼解决。
在大陆法系，进行公私法划分以适应二元诉讼制度在逻辑上没有问题，对私校教师来说，这种双轨制的救济模式，更有利于避开特别权力关系的影响，消除了教师司法保护上的盲点。比如工作评鉴在公校被视为内部管理行为而不能提起行政诉讼，提起民事诉讼则又因其公法性质而被挡在门外，但对私校教师来说，教师评鉴影响薪资晋升，属于私法聘任契约报酬所生争议，苟有不当，作为私法关系上所生之争执，属于民事诉讼救济之范畴。[25]
但是，私立大学并非仅具有财团法人的私法性质，截止目前，至少在两个方面确认了其公法地位：
一是在382号解释中，“大法官”们认为私校在实施教育范围内，有录取学生、确定学籍、奖惩学生、核发毕业或学位证书等权限，属于由法律在特定范围内授与行使公权力之教育机构，于处理上述事项时亦具有与机关相当之地位，当私校依有关学籍规则或惩处规定，对学生所为退学或类此之处分行为，足以改变其学生身份及损害其受教育之机会，并己对人民受教育之权利有重大影响时，此种处分行为应为行政处分，应许可学生对学校提起行政争讼，如学生所受处分系为维持学校秩序、实现教育目的所必要，且未侵害其受教育之权利，例如记过、申诫等，尚无许其提起行政争讼之余地。显然，在学生管理问题上，私校和学生之间构成公法关系，且受特别权力关系的支配，私校和公校之间没有区别。
二是462号解释中，“大法官”认为私校教师任用资格及其审查程序，准用“教育人员任用条例”的规定，私立大学教评会关于教师升等评审属于法律授权范围内为公权力之行使，对教师资格等身份上权益有重大影响，均为各该大学、院、校所为之行政处分，受评审教师自得依法对学校提起行政诉讼。目前，升等是许可私立大学教师对学校提起行政诉讼的惟一事项。
显然，“大法官”们对公校和私校的双轨制也并未坚持一以贯之，在公私法融合的大趋势下，公校和私校的界限不再清晰，特别是私立大学在学生管理上已经完全和公立大学一样演变成公法关系，教师升等评审问题也成为私立大学和教师之间既有私法关系的突破点。推究这种演变，除了公私法融合的大背景之外，还在于“大法官”迎合台湾地区民主化和法治化推进需求，对人民权利保护逐渐发声，将私校归入享有公权力的公共机构，力求通过司法力量加以制衡，以免作为强者的私校利用私法自治的借口损害教师和学生权利。但是双轨合并也可能存在着教师权利救济堕入特别权力关系理论深渊的危险，私校学生已经笼罩在权力说的阴影之下，如果不剔除权力说而将私校教师也全部纳入公法保护范畴，反而不如私法救济更完备。
事实上，从大学自治的角度来看，无论是公校还是私校，自治权为大学本身所固有，是国家权力横向分权的一种，行使的直接后果是对他人的行为和利益产生强制性、权威性的约束效力，具有解决利益冲突的强势特征，而且依据制度保障说，大学自治乃是一种对教师、学生和大学自身的学术自由进行保护的宪政制度，自治权的行使涉及人民基本权利，涉及公益，进行司法审查，自然符合分权和制衡的法治原则，也没有超出大陆法系二元诉讼体制。
因此，消除双轨制，对私立大学教师采公法救济方式符合大学自治的内在逻辑，目前“大法官”仅将私校教师升等审查纳入行政诉讼，这与作为“释宪”机构的“大法官”会议依申请的个案解决机制有关，随着大学自治的制度完善和理念认同，期待“大法官”会议利用“释宪”机会在大学自治的框架内重新定位教师与私立大学之间的关系，但前提必须是要消除权力说：权力说涵盖了公务员与国家、军人与国家、囚犯与监狱、学生与学校等一系列行政法律关系，这种过于抽象的概括抹杀了各种类型之间的差异，将学生和学校、教师和学校的关系等同于公务员和国家之间的权力服从关系，违背了教育的本质，权力说依靠单方面的命令，意在建立以威权为基础的管理秩序，也许契合以灌输和盲从为特征的传统教育，但现代教育强调知识传承不能以牺牲心灵自由为代价，命令和服从无助于学生权利意识和独立人格的养成，也阻碍了学术的自由发展和繁荣。
四、对大陆的借鉴意义
大陆和台湾同属大陆法系，在教师权利保护上都建立了申诉、行政复议（诉愿）和诉讼制度，彼此有许多可借鉴之处，许多论者从吸收台湾申诉层级化、法治化等优点的角度提出了完善大陆教师申诉的建议，本文在此不赘，仅针对台湾的不足方面提出对大陆法治建设的警示意见。
（一）实现申诉与行政复议、诉讼的衔接
台湾虽然存在着申诉与诉愿叠床架屋的缺憾，但基本上实现了依据教育的专业性拓宽教师救济渠道的根本目的，而大陆的教师申诉由于没有与其他救济制度进行对接，形成了申诉的悬空和自闭，申诉本意在于拓宽救济途径，反而由于自己孤悬于救济体系之外，再加上通吃一切没有时效限制的信访制度的竞争，申诉逐渐被虚化，甚至成为排斥复议和诉讼的挡箭牌，落得个口惠而实不至。
要真正发挥申诉作用，就必须与行政复议和诉讼对接，既发挥申诉的过滤作用，又实现教师权利救济的体系化。
当然，将申诉与行政复议、诉讼衔接，还要避免台湾的繁复纷杂给当事人带来的无所适从。两岸的教师申诉虽然表述不同，但在申诉范围上却基本一致：一是行政主管部门行为；二是学校行为。对于行政部门行为，应许可教师申诉或提起行政复议，但只能择其一，如果对申诉或复议结果不服则可提起行政诉讼。对于学校行为，不论其行为性质如何，皆可以进行申诉，对申诉结果不服，不能再提起行政复议，只能提起诉讼，当事人可以选择以申诉机关为被告提起行政诉讼，也可以学校为被告提起诉讼，但诉讼方式则取决于学校行为性质，如果属私法争议是民事诉讼，公法争议则是行政诉讼。
（二）完善教师权利的司法救济渠道
台湾对公校教师采用公法保护方式，对私校教师则实行私法保护为主公法保护为辅，而大陆则一体采用类似劳动者的私法保护方式。
依据我国最高院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》，学校与教师之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用劳动法的规定处理，并将人事争议仲裁作为提起民事诉讼的前置程序。
从聘用合同的角度来定义学校与教师之间的私法关系并非不可行，却无法涵盖学校和教师关系的全部，比如公校教师的开除公职乃是一种行政处分，法院当然将其排除在民事案件处理范围之外。[26]
更为关键的并不是诉讼方式的选择，而是能否允许诉讼，比如职称评审，司法实践中往往将其视为学校行使自主权的范畴，不属于具体行政行为，不能提起复议和诉讼，但这又难以归入履行聘用合同所发生的争议范畴，无法纳入劳动法的框架内解决。
就公立大学教师而言，大陆与台湾一样都面临着司法救济范围有限的难题。台湾的症结在于特别权力关系的影响，行政诉讼排除的是不改变教师身份、对教师权益没有重大影响的管理行为，而在大陆即使是开除公职、职称评审等对教师权益有重大影响的事项也不受司法审查，但这与权力说无关，因为接受法治国原则对行政行为进行司法审查只是改革开放以后的事，即使是一般权力关系接受司法审查也是最近二十多年的事，更遑论特别权力关系。
就私立大学教师而言，大陆的司法救济远不如台湾完备，后者采用民事诉讼为主、行政诉讼为辅的救济方式，涵盖了学校与教师关系的全部，而大陆仅将辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议纳入民事诉讼范畴，职称评审等事项依然只能依靠申诉。
显然，海峡两岸都面临着教师法律定位问题，二者都试图在公务员法和劳动法这两种成熟的法律框架之内寻找位置：台湾采双轨制，私校教师推向劳动者，公校教师则靠近公务员；大陆则全部推向劳动者。
事实上，一方面，教师不同于公务员，后者以服从为定向，必须严格依照法律和上司的命令开展工作，没有自由和自主的空间，而教师是专业工作者，不能以行政命令代替基于学术和真理的自主判断，不能以政府强制代替对知识权威的自发信服；另一方面，教师面对的不是机器而是人，承担了更多的社会责任，不能完全等同于其他劳动者，后者基于劳动权利之上的结社权、团体交涉权和争议权，对教师而言受到了更多的限制。因此，将教师归入公务员或劳动者都不免过于简单化，应建立适合专业特点的特殊保护体系，台湾为私校教师设计公私法并存的司法救济手段，实际上是在公务员和劳动者两种制度之外进行的新创造，具有一定的现实意义，值得大陆借鉴，但更现实的问题是扩大司法救济范围，台湾公立大学教师如此大陆更是如此。
（三）建立单轨制的权利救济模式
台湾一直坚守公私法的二元化，公立大学虽没有法人资格，但近年来公法人化的呼声很高，而私立大学则一直是民法上的财团法人，虽然“大法官”偶尔在相关解释中以法律授权组织来赋予其公法地位，但毕竟是个案解释，并无统一定性，如将其定性为享有公共权力的公法人，在目前还无法逾越法理上的障碍，因此台湾采双轨制的救济模式也就不足为怪了。
大陆高教法中虽然赋予大学以法人地位，但由于没有公法人和私法人的区分，高校的法人地位只具私法意义，同作为事业单位法人，公校和私校并无区别。显然，大学的公法地位在高教法上并无明确规定，实践中，大学被视为法律法规授权组织而具有行政主体资格，但仅限于学生管理方面，学校和教师的公法关系尚未得到确认。
实际上大陆的公校和私校只是投资主体的不同，在公益性上二者没有差别，民办教育促进法第5条规定私校和公校具有同等的法律地位，第27条规定私校和公校的教师和学生具有同等的法律地位，因此，无论将学校和教师之间定位于何种关系，公校和私校并无区别，完全没有台湾地区公法人和私法人之间的巨大差异，建立相同的权利救济模式也没有法理上的障碍。
【注释】
[1]台北高等行政法院95年诉字1381号，法源法律网，http://fyjud.lawbank.com.tw/（最后访问时间：2010年7月15日）。本文中台湾的案例和立法资料皆来自于该网站，以下不再标注。
[2]“最高行政法院”1996年裁字1816号。
[3]台北高等行政法院1997年诉字311号。
[4]“最高行政法院”1998年裁字367号。
[5]“最高行政法院”1998年裁字2026号。
[6]“司法院”诉愿决定书1998年诉字1号。
[7]“行政法院”1986年判字3301号，“最高行政法院”1989年裁字1722号、1989年判字3627号、1990年裁字139号等。
[8]“行政院”：“‘教师法’部分条文修正草案”。
[9]翁岳生主编：《行政法》，中国法制出版社2009年版，第376页
[10]台中地方法院1997年重国字8号。
[11]“司法院人法官”释字第308号解释。
[12]高雄高等行政法院1997年诉字46号。
[13]台北高等行政法院1999年诉字210号。
[14]台北高等行政法院1999年诉字210号。
[15]“司法院大法官”会议释字第462号。
[16]“最高行政法院”1995年判字141号，1997年判字121号等。
[17]“最高行政法院”1998年判字876号。
[18]“最高行政法院”1993年判字331号、1991年判字1662号，台中高等行政法院1991年诉字584号等
[19]“最高行政法院”1985年判字1206号。
[20]“最高行政法院”1996年裁字1030号。
[21]“最高行政法院”1992年裁字1549号，台北高等行政法院1999年诉字210号等。
[22]“高雄高等行政法院”1997年诉字46号。
[23]“最高行政法院”1991年判字2282号。
[24]“最高行政法院”1994年裁字1576号。
[25]“最高行政法院”1994年裁字1486号。
[26]陆某诉复旦大学案（2009年），沪二中院（民）终字2394号，北大法意．http://www.lawyee.net/（最后访问时间：2010年6月5日）。