陈动：公务交往：两岸关系新进展与应该注意的新问题（2013）
发布时间：2014-04-02 来源：
公务交往：两岸关系新进展与应该注意的新问题
陈动
作者：陈动，厦门大学法学院教授文章来源：《中国评论》月刊2013年12月号
自2008年以来，两岸关系进入了和平发展阶段，两岸之间的互动也进入了一个新的阶段，尤其是两岸的公务部门以及公务人员之间的互动已经逐渐摆脱过去需要依托“非官方”身份的方式，而是以官方身份直接进行业务交往。在海协会和海基会所签订的包括《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》、《海峡两岸标准计量检验认证合作协议》、《海峡两岸农产品检疫检验合作协议》、《海峡两岸海关合作协议》等在内的多项协议当中，都规定了“联络人制度”，在两岸司法部门和行政业务主管部门之间建立起程度不同的直接联系，相互间就主管业务展开了有效的合作。2013年6月，应最高人民法院的邀请，台湾方面的金门地方法院和连江地方法院首次以法院的名义联合组团到大陆进行正式访问，与大陆相关法院进行了业务交流。这种新现象是值得两岸人民赞赏的，它标志着两岸互动有了可喜的突破和进展，为两岸关系和平发展注入了新的活力。
同时我们也要清醒地看到，两岸公务部门以及公务人员的直接交往可能会带来两种截然不同的结果：一种是可以逐步建立起两岸间的政治互信，共同为两岸人民造福，这是两岸人民所期待的好的结果；而另一种则是在交往中出现不愉快，不仅无法建立起政治互信反而是扩大了政治分歧，最终给两岸关系造成不良后果，而这是我们所要全力避免的。
回顾这五年多来的两岸交往，尤其是两岸公务部门之间的交往，笔者认为有两个问题需要引起两岸的重视：第一，要建立两岸公务交往的共同规则；第二，要摒弃主权的“迷思”。并且有必要尽早加以探讨和解决，方能保证两岸关系的健康发展。
两岸间应当共同建立公务交往的具体规则
两岸人民都对2008年之前那十多年时间内的台海紧张局势感到厌恶，都深知目前两岸关系走上和平发展的道路是来之不易并倍加珍惜。两岸之间要和平、两岸要共同发展，已经成为两岸人民的主流愿景。
2008年以来，两岸官方都相继对两岸交往提出了各自的期望和大原则，双方之间既有共识，也有不同的期待。正是由于在两岸官方之间有了共同的政治基础和其他一些可贵的共识，两岸交往在这五年中逐步走上了良性互动的轨道。可是事实也同时告诉我们，只有大原则和大方向还是不够的，有时还会出现一些纰漏，像2009年台湾允许达赖入境、2013年台湾方面通过美国提出加入国际民航组织①等就是实际事例。
事实上，一些人士很早就看到这个问题的重要性。例如2009年陈孔立先生就曾经撰文指出，在新形势下两岸关系要采用“合作博弈”的游戏规则，建议两岸互动时应该谋求三方面的共识，即“要建立持久的互动关系”、“要互相给予回应”以及“要自己得分也要让对方得分”。②他稍后还进一步提出了两岸交往的六个“要与不要”，希望能够得到两岸双方的认同并作为两岸双方互动的规则和原则。所谓六个“要与不要”，就是“要互相尊重，不要强加于人”；“要求同存异，不要强求一致”；“要善意回应，不要置之不理”；“要互相合作，不要首先‘背叛’”；“要为对方着想，不要伤害对方”；“要事先沟通，不要‘突然袭击’”。③
笔者认为，目前两岸双方都有共同呵护两岸关系和平发展之心，但由于尚未达成共同的互动规则，在互动过程当中就难免会冒出一些让对方感到为难的言行。前引事例表明，两岸官方之间的“事先沟通”并不充分，在涉及两岸关系的一些重大问题上采取贸然举措，也就会给对方带来“突然袭击”的感知。两岸公务部门之间的直接交往，其特殊性和敏感性不言而喻，要是相互间没有形成共同的、具体的交往规则，没有一定的规矩约束，各自仍然是按照自己固有的思维方式和立场去处理，就很容易出现纰漏。我们要知道，两岸间的互动实际上是通过具体的一个个、形形色色的事例在进行的，双方公务部门在处理这些具体事例时一旦产生不良影响，势必要对两岸交往产生巨大的冲击。因此，两岸双方有必要先就公务交往达成一些共同规则，其目的是：从消极方面来说，尽量避免两岸公务交往中出现的纰漏，以及在出现纰漏后能够及时补救，避免对两岸和平发展造成伤害；从积极方面来说，通过双方遵守共同规则，不断地积累政治互信，为两岸关系和平发展创造更加良好的局面。为此笔者建议：
第一，两岸官方应尽早就此问题开展探讨和协商。根据双方已达成的政治基础和共识，找出双方都能够接受并且能够做到的几条规则。陈孔立先生所谓六个“要与不要”，虽然说的是两岸互动的规则和原则问题，但其同样适用于两岸公务部门交往的场合，其中的具体内涵确实值得我们认真考虑和付诸实施，在今天仍然具有探讨和回应的价值，可供签订共同规则时参考。
第二，双方共同签订《海峡两岸公务交往规则》。所谓交往规则，应该是具体的规范性规定，是原则的具体化和条文化，具有可操作性和可执行性，最重要的是要有可判度，使人们可以很容易地根据规则条文来判断是否遵守。
这种规则可以由“两会”签订，而不是以公权力名义签订，它只需要具有道德上的约束力，并不一定需要具有法律上的约束力。一旦达成，就要成为两岸公务交往的准则，可以促使双方共同遵守，互相监督，因而有助于共同维护公务交往的良性互动。
在公务交往中双方都应摒弃主权的“迷思”
（一）一般学理不适用于两岸关系
按照一般的学理和思维，所谓公务部门就是执掌公权力的部门，代表着“国家主权”。但是，在两岸互动中是应当要摒弃这种惯性思维的。
几乎所有的政治学、法学、行政学等相关学科的原理，都是以统一的国家为对象的。两岸关系具有其特殊性：第一，两岸之间存在着政治对立，但各自又宣布领土涵盖着对方辖区，即“尚未统一，没有分裂”；第二，双方都愿意以和平方式来解决政治分歧。因此，两岸关系就远远超出了一般学理所阐述的范围，是运用现有学理难以概全的特殊现象。人们虽然可以运用一般学理来阐述两岸关系，但是却难以找到两岸都能够接受的解读。特殊现象，需要有特殊的理论来阐释，这也就是为什么两岸至今还有众多人士在孜孜不倦地探讨两岸关系的定位和解决之道的原因。
两岸关系的特殊性，就决定了一般学理和思维不能完全适用于两岸关系，所谓公务部门代表着“国家主权”的惯性思维也就不能用于两岸关系，否则就是在制造“两国论”。因此，在两岸公务交往时，千万不要以“国家主权代表”的身份自居，否则就会给两岸互动带来严重的不良后果。
（二）在两岸关系中没有主权代表之争
国际法的原理和规则告诉我们，一个国家只能是一个国际主体，只能由一个政府在国际上代表该国家。因此，在国际场合，中国只能够有一个主权代表，只能由一个政府代表中国行使国家主权。这是国际法的原理和规则使然，并不是两岸的哪一方所可以改变的。正因为如此，两岸在国际上存在着主权代表之争；也正因为如此，所以我们在国际上要坚决反对“两个中国”和“一中一台”，坚持“一个中国”原则。
在两岸关系中，两岸并没有主权代表之争。
两岸双方的现行法律都明确规定了“主权在民”。这就是说，两岸双方都承认中国的主权属于中国人民，即中国的主权属于包括大陆、台湾、香港、澳门人民在内的全体中国人。既然如此，两岸交往时又有谁能够说自己代表着“国家主权”呢？
在上个世纪90年代初期两岸刚刚开始交往时，两岸都持有“主权之争”的意识，在处理具体事例时都以“国家主权代表”自居。虽然当初双方也都提出“求同存异”，可实际做法却是把解决严重的政治分歧作为两岸交往的前提，这就不是“存异”而是要“灭异”，其后果自然也就不会好，以至于两岸关系陷入了政治僵局。经过这二十多年的实践、有了经验教训之后，已经有不少人意识到：两岸今天的政治对立，说到底只是“道路之争”、“制度之争”，而并非“主权之争”。这点是需要我们能够明白的，虽然是很难弄明白的。
因此，两岸公务部门在交往时，并非代表国家主权。如果借用两岸学者当下常用的词汇，两岸公务部门所能够代表的，只能是各自的“治权”。
（三）搁置争议就意味着公务交往要摒弃主权的“迷思”
两岸间的政治分歧有很多，其中也包括是否有“主权之争”的问题。台湾官方现在还坚持，在两岸交往中要维护“中华民国主权”。
大家都知道，两岸之间的政治分歧是短期内难以解决的。正因为如此，双方在“搁置争议”上达成了共识。
而所谓“搁置争议”，应当要有正反两个方面的内涵：正面来说，就是先把有争议的问题搁置起来，要尊重对方的立场与“坚持”；反面来说，就是不要刻意坚持自己的主张以强迫对方接受，不要挑起争端。如果笔者这样的理解在理，就意味着双方在两岸公务交往时，首先要搁置“主权代表”之争，要尊重对方的立场和坚持；不要以“主权代表”的身份自居。否则的话，势必就要提前引爆政治争议问题，就不是所谓“搁置争议”了。换言之，公务交往时，首先要摒弃主权的“迷思”，不要以“主权代表”自居。这可能是两岸公务交往时双方都要遵守的最重要的一条规则。
马英九先生最近一再强调，两岸不是“国与国”的关系。大陆方面则一贯主张，两岸关系是“国内事务”。两岸间公务部门在交往时摒弃主权的“迷思”，应当算是落实各自政策的最好措施。
就目前而言，笔者认为双方公务部门可以用“公共服务部门”的姿态进行交往，毕竟都是在为两岸人民办实事、是为两岸人民服务的。
①参见：《两岸发展论坛/潘锡堂：应直接对话 而非协力厂商迂回》，台湾《中央日报网路报》2013年9月2日。http://www.cdnews.com.tw/cdnews_site/docDetail.jsp?coluid=111&docid=102442788，最后访问：2013年9月5日。
②陈孔立：《构建两岸互动的游戏规则》，香港《凤凰周刊》2009年3月。引自陈孔立：《走向和平发展的两岸关系》，九州出版社2010年6月，第40-43页。
③陈孔立：《两岸互动的一些原则》，新加坡《联合早报》2009年9月9日。引自陈孔立上揭书，第44-47页。（收入文集时文章名改为《两岸互动的“要”与“不要”》）