论两岸和平发展的法治化形式

 
 

【原文出处】《福建师范大学学报：哲学社会科学版》(福州)2011年5期第1～7页
【英文标题】On Legalization of Peaceful Development of Cross-strait Relations
【作者简介】杜力夫(1955-)，男，陕西米脂人，福建师范大学法学院教授，海研会理事，福建　福州　350108
【内容提要】 两岸关系的和平发展需要法治化的“两岸关系治理”。规范两岸交往关系的立法，成为实现两岸关系治理的必要条件。在两岸尚未统一的情况下，这种立法无非有两种方式：一是各自立法，各自制定相关的法律、法规和规章(命令)；二是签订两岸协议。这两种立法方式产生的规范性文件，都是中国的国内法。两岸协议是目前唯一在两岸均有法律效力的特殊国内法。在两岸和平发展的过程中，两岸协议应当成为两岸关系法治化的主要法律形式。
"Legalized administration of cross-strait relations" plays an important role for the peaceful development of cross-straits relations. Furthermore, the laws that standardize the associations of two sides are essential to the realization of the cross-strait relations administration. Under the condition that the two sides are not yet unified, there exist two forms of law-making: one, to establish related laws, rules and regulations respectively; the other, to make cross-strait agreements. All the standardized documents generated from these two forms law-making belong to domestic laws, and the cross-strait agreements prove to be the special domestic laws which are effective in both mainland and Taiwan. Cross-strait agreements should be the major law form in the process of legalizing the relations between the two sides.
【关 键 词】两岸关系/和平发展/法治化cross-strait relations/peaceful development/legalization
 
 

    自2005年4月29日中共中央总书记胡锦涛和中国国民党主席连战在北京举行会谈，共同发布“两岸和平发展共同愿景”以来，“构建两岸和平发展框架，开创两岸和平发展新局面”这一命题，在海峡两岸日益深入人心。如同“一国两制”的政治构想需要通过“特别行政区”这一法律形式才能实现一样，“两岸和平发展”这一政治命题也必须有它所借以实现的法治化形式。两岸关系的发展中确实存在着许多不确定性，诚如台湾政治大学陈长文教授所言：“两岸关系既然属于‘前所未有’的形势，本身就隐含着‘尝试’与‘不确定’的高度或然性。如何解决这种不确定性或高度或然性，可说是两岸交流中的当务之急。”而解决之道在于“逐步克服两岸之间的法治差异，达到一个共同的‘法治’愿景。”①在人类社会组织的治理方式中，唯有“法治”的治理方式能够跨越自然人的寿命，超越政党轮替的纷扰，固化累积的共识，形成稳定、持久的长效机制。两岸和平发展的稳定运行有赖于两岸关系法治化的进程和成果。本文意在对两岸和平发展的法治化形式做一简单的梳理，并希望引起学者对“两岸协议”的法律属性及其功能价值研究的重视。
    2008年台湾地区国民党重新执政以来，海峡两岸对“两岸关系和平发展”的共识日益增强，为研究两岸和平发展的法治化问题奠定了基础。这一共识包括两方面的基本内容：一是对“海峡两岸”这一概念的共识。这一概念表明“两岸承认当前尚未统一的状态，并尊重对方在其管辖领域的管辖权。”②二是对两岸关系“和平发展”的共识。和平发展符合两岸人民的最大利益，符合中华民族的根本利益，是两岸的共同追求。诚如台湾两岸交流远景基金会董事长林碧炤教授所言，和平发展“指的是军事冲突或危机的化解，以合作态度来共同处理两岸关系的各项问题，为两岸民众谋更多的福祉。”和平发展是一个建构的过程，需要逐步推动，分阶段进行，“从和平相处，共同认同到命运共同体的体认，最后达到双方发展目标的一致，不论是先经济后政治，先低度和平再往中度和高度和平提升，或者从低层的政治开始，往高层政治逐步地扩展，其实都说明相同的理念，那就是两岸关系的问题特殊性需要我们以耐心和智慧去化解。”③以两岸和平发展的法治化进程去化解两岸的政治对立，符合中华民族的根本利益。
    一、两岸关系法治化形式之一——法律
    无论是现行的《中华人民共和国宪法》还是台湾地区目前施行的所谓“中华民国宪法”，都坚持“一个中国”。如张文生教授所指出：“众所周知，现存的‘中华民国宪法’的一个中国架构，却是维系两岸和平与稳定的重要纽带。”④当两岸关系需要法制化，需要相关法律法规的规范和指引时，两岸各自的立法，也都是依照“一中”原则来进行的。立法权是规范行政管理权和民众行为的权力，它是主权权力的表现形式之一，立法权本身不等于主权，而是管辖权(治权)的组成部分。两岸在管辖权分立的情况下，各自通过立法方式制定的行为规范——法律，其效力只及于各自的管辖领域。这一现象是两岸尚未统一处于政治对立状态使然，但它对两岸关系的和平发展仍具有重要意义：
    其一，它表明，在两岸经贸文化和人员的往来交流不断扩大的形势下，双方把这种交流纳入法治化轨道的努力。两岸各自的立法机关力图在各自“一中宪法”的框架内，使这种往来和交流拥有确定、公开的行为规则的规范，从而使这种交流能够形成稳定可控的秩序，并且可持续。
    其二，它表明，尽管两岸处于政治上对立的状态，互不承认，且没有展开政治上的谈判，但在法律层面上，不仅相互承认对方法律规范的效力，而且通过某种形式制定共同的行为规范(两岸协议)，来规范双方的经贸文化和人员交流关系。对于对方法院的判决的法律效力也予以承认，并经审查后协助执行。
    其三，由于这些法律规范是在两岸各自具有最高法律效力的“宪法”基础上制定的，而两岸现行的“宪法”均是“一中宪法”，因此，这些法律规范客观上起到了将两岸“宪法”中关于“一个中国”的根本规范予以落实和具体化的作用，这为两岸和平发展的法治化进程奠定了重要基础。
    截至2010年10月，两岸立法机关制定的有关两岸关系的法律情况如下：
    大陆方面：
    1.《反分裂国家法》(2005年3月14日全国人大制定)
    2.《中华人民共和国海关法》(2000年7月7日全国人大常委会制定)
    3.《中华人民共和国民用航空法》(1995年10月30日全国人大常委会制定)
    4.《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》(1994年3月5日全国人大常委会制定)
    台湾方面：
    1.“台湾地区与大陆地区人民关系条例”(1992年7月31日台“立法院”制定，同年9月18日施行)
    2.“香港澳门关系条例”(1997年4月2日台“立法院”制定)
    大陆方面制定的4项法律中，《海关法》和《民用航空法》不是完全针对两岸关系的立法，只是相关条文涉及两岸关系，并规定有相关的行为规范。全面针对两岸关系的法律主要是《反分裂国家法》和《台湾同胞投资保护法》。
    《反分裂国家法》由全国人大制定，从法律位阶上看，属于基本法律，其效力高于全国人大常委会制定的非基本法律。换言之，这部法律对于全国人大常委会的立法工作具有规范作用和约束力，可以看作是效力高于普通法律的“宪法性法律”。从立法的角度来看，《反分裂国家法》在宪法性法律的层面确定了对台立法的基本原则，内容涉及对台立法的各个方面，是一部指导涉台立法工作和两岸关系法治化进程的基本法。对于两岸关系的和平发展，《反分裂国家法》第6条做了明确而全面的规定，确立了两岸和平发展的基本立法框架。《反分裂国家法》第6条对发展两岸关系，推动两岸和平发展6方面措施的规定，具有高度概括性，涵盖了发展两岸关系的各个方面。毫无疑问，这些由“国家采取”的“措施”，首先就是立法措施。《反分裂国家法》对这6方面措施的规定，也主要是为立法和行政提供指导原则而非提供具体规则。落实这6个方面的措施首先是个立法问题，即按照《反分裂国家法》在这6个方面确立的原则，制定颁布相关法律，为两岸相关组织和个人在交往中确立和提供行为规范，通过实施这些法律来维护台湾海峡地区和平稳定，发展两岸关系。无论是鼓励和推动两岸人员往来和推动两岸经济交流与合作，还是鼓励和推动两岸教育、科技、文化、卫生、体育交流，鼓励和推动两岸共同打击犯罪，以及鼓励和推动有利于维护台湾海峡地区和平稳定、发展两岸关系的其他活动，都需要有相关法律的规范、指引和保障。可以说，《反分裂国家法》的实施，主要是依靠相关的立法活动。它的全面实施首先有赖于立法机关依据它所确立的原则制定一系列相关的法律。从这个角度来看，《反分裂国家法》，既为我们奠定了推动两岸关系和平发展的法治基础，又要求我们的立法机关承担起这一光荣而艰巨的立法重任，在《反分裂国家法》奠定的两岸关系法治化的基础上，构建起两岸和平发展法治化的大厦。
    就落实《反分裂国家法》第6条的立法方式问题，可以有两种考虑。一是按照该法第6条所规定的5个方面，分别制定相关法律(如，制定《两岸人员往来促进保护法》、《两岸经济合作促进保障法》、《两岸文化交流促进保障法》、《两岸共同打击犯罪的决定》、《两岸友好合作法》)；二是制定一部综合性的规范两岸交往关系推动两岸和平发展的法律(如《两岸交往关系法》或《两岸和平发展友好共处法》)，指导和规范国务院及其各部委制定行政法规、行政规章以及副省级以上的地方人大和政府制定地方性法规和地方政府规章的工作，成为制定相关行政法规、地方性法规和行政规章的“法源”。目前，涉及两岸关系的规范性文件中，行政法规、行政规章、地方性法规和地方政府规章占有很大的比例。考虑到大陆地域广大，各地情况各异，在中央综合性法律的指引下，发挥中央政府和各地方的积极性，制定相对灵活的行政法规和地方性法律以及行政规章来促进两岸交流合作，推动两岸关系和平发展，不失为一种较好的方式。
    在用法律规范两岸交往关系方面，台湾地区的做法颇有独到之处：即首先制定一部规范两岸交往关系的综合性法律，确立基本原则和基本规则，然后，授权和指引行政部门制定各种具体的行为规则(实施办法、管理办法、许可办法、处理办法、作业规程、作业规定、作业要点、实施要点等等)。这部规范两岸交往关系的综合性“法律”就是1992年9月18日实施的“台湾地区与大陆地区人民关系条例”。(以下简称为“两岸关系条例”。1997年还制定了“香港澳门条例”，规范台湾与港澳交往关系。)这部“法律”公布实施后，随着两岸关系的发展，分别在1993年、1994年、1995年、1996年、1997年、2000年、2002年、2003年、2006年、2008年、2009年和2010年进行了14次修改。“两岸关系条例”分为总则、行政、民事、刑事、罚则、附则共6章96条。“两岸关系条例”在两岸交往中的作用十分重要，也是两岸和平发展法治化的重要基础之一。
    “两岸关系条例”作为台湾地区规范两岸交往关系的基本法律，依据岛内施行的“中华民国宪法”，坚持“两岸一中”的立场，并在该法第1条中做了明确宣示：“国家统一前，为确保台湾地区安全与民众福祉，规范台湾地区与大陆地区人民之往来，并处理衍生之法律事件，特制定本条例。本条例未规定者，适用其它有关法令之规定。”这部“法律”制定近20年来，岛内风云变幻，“台独”势力几度甚嚣尘上，但它关于“一国两地区”的规定没有任何修改和变化，在法律层面对抗着“台独”势力的叫嚣。这是我们应当肯定和珍惜的。
    这部“法律”颁布后起到了统领和指引行政部门制定相关规则的重要作用。台湾“行政部门”为其制定了“实施细则”，随后，各个“行政机关”制定的大量规范性文件均以这部“法律”为依据。“行政院大陆事务委员会”编印的《大陆法规汇编》，也以这部“法律”的条文为目，归纳整理所有的有关两岸交往的法规文件。这种由“立法部门”制定一部综合性的规范两岸交往关系的法律，再授权“行政部门”据此制定具体规则的立法模式，在两岸关系不确定因素较多的情况下，既保持了立法的灵活性，又使得这类立法有统一的基础和原则。另一方面，由于两岸关系发展十分迅速，以稳定性较强的法律来规范迅猛发展的两岸关系，势必会使法律与现实不断发生矛盾和冲突。对此，如果舍弃法律手段，使用政策手段，当然比较方便和灵活，不会束手束脚，但却与法治精神不合，权威性和公信力也大受影响。台湾方面在坚持法治原则，以综合性立法规范两岸交往关系的同时，积极适应两岸关系发展的需要，不厌其烦地一次又一次及时修改这部“法律”，以至于在18年中修改了14次。其中，2003年和2010年，在1年之中就有两次修改。这就较好地解决了法治与发展的关系，在处理两岸关系上坚持了法治化路线，为我们进一步探索两岸和平发展的法治化道路提供了经验。
    法治，就必须讲究形式、步骤、程序、时限、手续和条文规则。尽管这些看似繁琐的形式要件会影响人们做事的效率，不如随意为之痛快高效，但其中蕴含的重视“游戏规则”的法治精神和法治手段，已经被历史证明是人们进行社会治理最有效的方略和模式。两岸关系的治理也不例外。只有双方耐心地把一点一滴的成果均纳入法治的框架，通过立法和执法来规范两岸关系，共同走一条以法治规范两岸关系，以法治保障两岸和平的道路，两岸和平发展的局面才能持久。
    二、两岸关系法治化形式之二——法规和规章
    由行政机关制定的行政法规和规章，在台湾也称之为“命令”，是指行政部门依照其法定职权，或基于法律授权，对非应由法律规定的事项，在不违反、变更或抵触法律之下，发布的各种规范性文件，其名称有实施细则、实施办法、管理办法、许可办法、处理办法、作业规程、作业规定、作业要点、实施要点等等。在大陆，法规通常指作为最高国家行政机关国务院制定的行政法规和副省级上的地方人民代表大会及其常委会制定的地方性法规；行政规章包括国务院各部、委、行、署制定的部门规章和副省级以上的地方人民政府制定的地方政府规章。按照大陆“立法法”的规定，法规和规章都必须以法律为依据，不能违反宪法和法律。
    在规范两岸关系的行为规则中，法律的数量不多，且为综合性、指导性、原则性的规定。大量可操作的具体行为规则，是由法规和规章提供的。从数量上讲，法规和规章的数量也最多，涉及的内容范围也最广。
    大陆方面，由国务院制定的相关行政法规数量并不多。截至2010年10月计有：《国务院办公厅关于台湾同胞来祖国大陆探亲旅游接待办法的通知》(1987年10月16日)、《国务院关于鼓励台湾同胞投资的规定》(1988年6月25日)、《中国公民往来台湾地区管理办法》(1991年12月17日)、《中华人民共和国台湾同胞投资保护法实施细则》(1999年12月5日)。在中央层面规范两岸关系的规范性文件，主要是部门规章。这些部门规章在相关法律缺位，两岸交流有关事项极需管理时及时做出规定，为两岸交流提供了可资遵循的行为规范，是十分必要的。但是，由于缺乏相关上位法，这些部门规章不能就长期存在的、涉及当事人重要实体权利义务的事项，提供稳定的行为规范，其内容也往往局限于具体事宜，在两岸关系迅速发展的形势下，往往容易过时。同时，由于缺乏定期审查废止的制度，许多早已过时需要修改或废止的部门规章没有得到及时修改或废止，如：交通部颁布的《台湾海峡两岸间航运管理办法》(1996年8月19日)、国家外汇管理局颁布的《关于台胞、台属因私赴台申请购买外汇问题的规定》(1992年4月20日)等等；另一方面，也有许多需要制定的规章未能及时制定。从地方来看，大陆各地方也依法制定了大量有关两岸交往的地方性法规和地方政府规章。在地域广大、地方性事务各不相同的情况下，各地方运用宪法和法律赋予的地方性法规和地方政府规章制定权，依据有关法律规定，进行这项工作，是完全必要的，从实践效果上看，也有力地推动了各地方的台湾同胞投资权益的保障和两岸的交流。同时，也必须看到，同样是由于缺乏相关的上位法，地方性法规和地方政府规章内容有一定的局限性。由于目前在法律层面上，除《反分裂国家法》外，只有一部《台湾同胞投资保护法》，各地的涉台立法也主要集中于台湾同胞投资的鼓励和保护以及相关的企业登记、土地使用权和劳动力管理方面。地方性法规和地方政府规章的制定，通常要依据上位法(法律、行政法规)。在《反分裂国家法》和地方性法规、地方政府规章之间，还必须有法律和行政法规予以衔接。因此，规范两岸关系的立法工作极为迫切。
    台湾地区制定的法规和规章(命令)，数量多，内容涉及范围广，并具有规范的适法性。这类法规，通常由“行政院”制定发布。由于台湾有一部规范两岸交往关系的基本法——“台湾地区与大陆地区人民关系条例”，因此，这类法规和规章，以“两岸关系条例”为“法源”，将“两岸关系条例”在关条文所规定的内容具体化。当“两岸关系条例”经修改发生变动时，这类法规和规章也及时废止、修改或重新制定。由于“两岸关系条例”涉及两岸交往的行政管理、经贸文化、人员往来等各个方面，这类法规和规章所涉及的范围也比较广泛，并与“两岸关系条例”对应。因此，台“行政院大陆事务委员会”在编纂有关两岸关系的法规时，可以将这些法规归类到“两岸关系条例”的各个条文之下。在一个全面规范两岸关系的法律之下，制定行政法规和规章(命令)，并及时修改废止，这一方式系统而明确，符合法治要求，值得肯定。但是这种立法模式要求法律和法规的制定机关在两岸关系迅速变化发展时，及时对其制定的法律或法规进行立、改、废。当然，这也是实行法治化治理所必需的。台湾在这方面做得比较规范。
    三、两岸关系法治化形式之三——两岸协议
    自从1990年9月20日两岸签订《海峡两岸红十字会组织在金门商谈达成有关海上遣返协议》即《金门协议》以来，两岸签订的各种协议已达20多项。按大陆国台办公布的数据，包括具有协议性质的“事函”，共20项；按台湾“陆委会”公布的数据，包括“合作了解备忘录”和“会议纪要”在内，则多达29项。⑤两岸协议，无论通过什么渠道，由什么单位出面签署，从法治发展的角度来看，都是两岸跨越政治对立达成的对双方均有约束力的法律文件，是两岸直接接触达成共识后对未来双方行为规则的约定。在两岸和平发展过程中，两岸协议，具有十分重要的政治意义和法律意义。
    首先，两岸协议是一种特殊的国内法。两岸开放交往已经30多年，人员和物资往来产生的大量问题和衍生的大量事务客观上需要法律来规范。暂且抛开政治关系不论，仅从维护秩序的角度来说，两岸交往客观上已经将“两岸关系治理”这一课题摆在两岸当局者的面前。人类社会的治理模式不外乎人治(专制)和法治(民主)两种，社会发展到今天，运用法治的方式来治理社会，已经是大势所趋。两岸关系治理也不例外，必须采用法治的方式，通过立法、执法、司法活动来维护秩序，实现和平，保障发展。规范两岸交往关系的立法，就成为实现两岸关系治理的必要条件。在两岸尚未统一的情况下，这种立法无非有两种方式：一是各自立法，各自制定相关的法律、法规和规章(命令)；二是签订两岸协议。这两种立法方式的产生的规范性文件，都是中国的国内法。
    其次，两岸协议是在两岸均有法律效力的特殊国内法。在“大陆和台湾同属一个中国”这一命题下，双方各自制定颁布的规范两岸关系的法律、法规和规章，均属于中国的国内法，颁布生效后，即在各自管辖的地域内发生法律效力，并得到实施，这是毫无疑问的；而双方为“两岸关系治理”通过各种方式签订的协议，对两岸双方领域内的执政当局和民众、法人以及其他组织，同样具有法律约束力。这种两岸协议就是一种同时在两岸全部领域内，也就是全中国领域内发生法律效力的国内法。它是两岸尚未统一的特殊情况下，通过特殊的方式(两岸得到授权的组织或机关，如海基会、海协会、红十字会等，采用签署协议的方式)制定的国内法。1993年，岛内个别坚持“台独”立场别有用心的分子，在汪辜会谈达成协议后，声请“司法院”“释宪”，起因即为汪辜会谈达成的“协议”是否属于“条约”。台“大法官会议”于1993年12月24日作成“释字第329号解释”，在“解释理由书”中指出：“台湾地区与大陆地区间订定之协议，因非本解释所称之国际书面协定，应否送请立法院审议，不在本件解释之范围，并此说明。”⑥这就直接否定了将两岸协议视为所谓“条约”的企图，明确宣示两岸间的协议不属于“条约”。两岸协议是在两岸均有法律效力的国内法，这就是两岸协议的法律属性。它也是在国家尚未统一的特殊情况下，唯一能在两岸全部领域发生强制力的法律文件。它在两岸关系治理中所起的重要作用，是双方各自制定的法律、法规和规章(命令)所无法取代的。
    再次，在两岸和平发展的过程中，两岸协议应当成为两岸关系法治化的主要法律形式。如前所述，两岸关系治理中所需要的法律文件，包括两岸各自制定的法律、法规、规章(命令)和两岸协议两种形式。随着两岸关系不断缓和，在经贸文化等各方面的交流日益深入发展的形势下，两岸协议越来越成为两岸关系法治化的主要形式，它保障两岸交流和两岸和平发展的功能将越来越明显，越来越重要。这是因为：一，两岸各自制定的法律、法规和其他规范性文件，其效力通常仅限于各自管辖的区域，只有两岸协议能够突破这一局限，在包括台湾地区和大陆地区在内的整个中国境内发生法律效力。二，两岸协议的签订方式，依赖于两岸的谈判和交流，它的前提是两岸共识的达成。而两岸和平发展走向统一的过程就是一个两岸累积共识的过程。如张亚中教授所指出：“透过两岸协议所形成的共同体愈多，两岸统合的实质内涵就愈丰富”。⑦两岸协议是通向和平发展走向统一的必由之路。三，两岸协议所涉及的内容极其广泛，其发挥作用的空间和在两岸关系发展中的功能，具有极其广泛的可能性。有关具体问题的两岸协议，如：《海峡两岸红十字会组织在金门商谈达成有关海上遣返协议》(1990年9月20日)、《两岸公证书使用查证协议》(1993年4月29日)、《海峡两岸渔船船员劳务合作协议》(2009年12月22日)等，可以直接发生规范具体行政行为和民事行为的作用；关系到个人、法人和其他组织实体和程序方面权利义务的两岸协议，如：《海峡两岸空运协议》(2008年11月4日)、《海峡两岸海运协议》(2008年11月4日)、《海峡两岸食品安全协议》(2008年11月4日)等，则需要双方行政部门制定执行性的实施细则予以落实和保障；而双方签订的具有宏观治理的两岸协议，如：《海峡两岸经济合作框架协议》(2010年6月29日)，由于事关各自管辖领域宏观经济运行的重大事项，应当由权力机关或立法机关通过制定相关法律或决定，予以保障和实施。如果双方签订更加宏观层面的“和平协议”，则更需要两岸通过立法、执法和司法活动来加以实施。
    有必要指出，两岸达成和平协议，是两岸结束敌对状态、构建和平发展框架的重要法律基础，对于维护台海地区的和平稳定，维护两岸人民和中华民族的根本利益，具有重要的意义。台湾有学者甚至认为和平协议可以直接采用《两岸和平发展基础协定》的名称。⑧和平协议在化解两岸政治对立中的作用十分重要：“结束两岸敌对状态、签订两岸和平协定是突破两岸关系政治瓶颈、实现两岸关系全面正常化与和平发展的根本途径”。⑨从法律规范的层次上讲，两岸和平协议居于两岸协议的最高层次，具有最高的法律效力。它规范两岸的基本政治关系，确定两岸交往的基本原则。从法律属性上分析，它的达成，体现两岸民众的意愿，代表两岸人民的根本利益和要求；它规范的对象主要是两岸公权力机构及其工作人员，是为两岸执政当局和所有行使公权力的机构提供行为规则，两岸的立法、行政和司法机关均要受其约束。这表明，两岸和平协议无论是由目前的“两会”签署，还是由两岸民意机构另选代表等其他方式签署，都属于“人民制定出来管政府”的宪法性文件，而不是“政府制定出来管人民”的法律性文件。它居于“基本规范”层次，能够作为“法源”为制定“一般规范”和“具体规范”的两岸协议以及两岸各自制定法律法规提供依据。从这个意义上说，两岸和平协议，是两岸政治关系的框架协议，与《海峡两岸经济合作框架协议》共同构成两岸关系和平发展、互利双赢的基础性规范。
    总之，两岸协议，可以是相当于行政规章(命令)的“个别规范”；也可以是为人们创设权利义务规定公权力组织，相当于法律的“一般规范”；还可以成为两岸立法机关制定法律所必须遵循的“基本规范”。⑩这样广泛的适用性，是两岸双方各自制定的任何规范性文件所不可能具有的。我们看到，过去几十年中，两岸协议的签订成为两岸关系的晴雨表：在两岸关系发展顺利之时，两岸协议的签订就十分顺利；当两岸关系陷于低谷时，两岸协议的签订就停滞不前，此时虽然各自仍然可以单方面制定有关两岸关系的法律、法规和规章，但其作用却是无法与两岸协议相比的。
    因此，两岸协议成为两岸关系和平发展法治化的主要形式，是两岸关系特殊性所决定的。
    注释：
    ①蔡朝明：《马“总统”执政后的两岸新局——论两岸关系新路向》，财团法人远景基金会，2009年，第147页。
    ②周叶中、祝捷：《海峡两岸和平协议(建议稿)说明》，福建省涉台法律研究中心：《台湾法研究参考资料》2009年第4期，第38页。
    ③蔡朝明：《马“总统”执政后的两岸新局——论两岸关系新路向》，财团法人远景基金会，2009年，第30、35页。
    ④张文生：《“台独”势力的“制宪”活动与主张分析》，孙云：《台湾研究25年精粹·政治篇》，北京：九州出版社，2005年，第366页。
    ⑤台湾“行政院大陆委员会”网站：http://www.mac.gov.tw/gb/indexl.htm
    ⑥《大法官会议解释汇编》增订第6版，台北：三民书局股份有限公司，2007年1月，第190页。
    ⑦张亚中：《共同体：两岸统合与第三宪的梁柱》，香港：《中国评论》月刊2009年10月号。
    ⑧张亚中：《〈两岸和平基础协定〉刍议》，香港：《中国评论》月刊2008年10月号。
    ⑨余克礼：《两岸应正视结束敌对状态签订和平协定的问题》，香港：《中国评论》月刊2009年8月号。
    ⑩韩忠谟：《法学绪论》，北京：中国政法大学出版社，2002年，第56页。