【原文出处】《国际关系学院学报》2011年4期
【作者简介】王英津，中国人民大学国际关系学院教授
 
 
罢免与弹劾“总统”是让正处于任期内的“总统”提前下台的两种制度管道。长期以来，台湾当局在推行“宪政改革”的过程中，由于缺乏配套的制度设计，使得这两种去职制度带有诸多瑕疵，从而使得这两种制度成为岛内政治势力相互斗争的工具。那么，我们该如何看待现行台湾地区的这两种制度？各制度分别有哪些“灰色地带”？两种制度有何区别？这两种制度的现实可操作性如何？本文拟就上述问题作尝试性探讨，并以此作为更好地了解台湾地区“宪政改革”以来政治体制的一个窗口。
一、罢免制度
罢免是选民对于所选出的公职人员，在任期尚未届满前，举行投票，使其去职的制度。[1](P.454)从权利角度来说，罢免权与选举权相对应，选举权与罢免权是一体两面的关系，“对于政府的官吏，一面可以放出去，另一面可以调回来”。[2](P.266)人民有权选出理想的领导人，议员、政府官员被人民选出后，系受人民委托之人，如果失去了人民的信任，即使在其任期之内，基于人民主权和直接民主原理，人民也可行使罢免权，将其去职，并将赋予其的权力收回。这样一来，当选之人时刻有所顾忌，不敢漠视民意，可以减少权力专断和营私舞弊现象。
依台湾地区现行“宪法”，人民拥有选举、罢免、创制、复决的权利。台湾现行的“总统”罢免制度，是使“总统”在任期内去职的制度之一。从某种意义上说，罢免具有使“总统”重新接受民意检验的功效。有选举权虽不一定有罢免权与之相对应，但若在“宪法”中明确规定了罢免权，则理应与选举权相互呼应。故若人民没有选举“总统”的权利，自然也就没有罢免“总统”的权利。人民对“总统”是否享有罢免权，依赖于人民对“总统”是否享有选举权而定。[3](P.34)台湾地区的人民之所以对“总统”拥有罢免权，是因为“总统”是由人民直接选举出来的。
    (一)罢免程序　对“总统”的罢免，系基于人民主权的理论，对“总统”政治责任的追究，所以“总统”不必有具体违法的事由，即可对其提出罢免案。为此，“宪法”和“总统副总统选举罢免法”均未规定提起罢免案的原因，而只规定了提起罢免案的机关与程序。依“宪法”文本规定，“总统由国民大会选举产生”，故依“宪法”第132条规定：“被选举人得由原选举区依法罢免”的规定，“总统”的罢免提议与罢免决定，均由“国民大会”来议决。但因“总统”直选以及废除“国民大会”的“修宪”决定，“正、副总统”罢免提案权归属于“立法院”，公民则有“正、副总统”罢免案的决定权。现行“宪法”增修条文第2条第9项规定，“总统”、“副总统”罢免案，须经全体“立法委员”1/4提议，全体“立法委员”2/3同意后提出，并经“中华民国自由地区”选举人总额过半数的投票，有效票过半数同意罢免时，即为通过。“总统副总统选举罢免法”第70条第1项规定，“总统”、“副总统”罢免案，经全体“立法委员”1/4提议，全体“立法委员”2/3同意提出后，“立法院”应作出罢免案成立的宣告。罢免案通过后，被罢免人应公告之日起，解除职务；并且被罢免人自解除职务之日起的4年内不得再为“总统”、“副总统”的候选人。
    (二)罢免限制　为了防止罢免权的滥用，台湾地区有关立法在赋予罢免主体罢免权的同时，也对罢免案的提起进行了限制，主要有：(1)对就职未满1年的“总统”，不得提起罢免案。2000年，因“行政院”宣布停止执行“核四”预算，引发朝野对立，在野“立委”提案罢免时任“总统”陈水扁。后来以陈水扁就职未满1年而作罢。(2)罢免案如经否决，对于同一“总统”，原声请(提议)人不得再为此提起罢免声请。换言之，对于“总统”的罢免案，其任期内只能对其提起一次。
    (三)相关问题探讨　1、公民是否应该有罢免提案权？既然“总统”、“副总统”由人民直接选举产生，也应由人民直接罢免他们，至少应该规定人民拥有罢免“总统”、“副总统”的提案权。但从现行“宪法”增修条文第2条第9项规定来看，“总统”、“副总统”的罢免，是由“立法院”提出、通过，始得由全体公民行使罢免投票权决定。若“立法院”不予提出罢免案，或提出罢免案未达到规定的“须经全体立法委员1/4提议，全体立法委员2/3同意”，则选民无从罢免“总统”、“副总统”。有台湾学者对该规定颇有微词，认为在公民可以直选“总统”的情况下，该规定在事实上剥夺了公民的罢免权。那么，公民罢免“总统”为何还要透过“立法委员”去提案才交由公民行使罢免投票权呢？有台湾学者认为，“总统”、“副总统”既然由人民直接选举，理应由人民来行使对“总统”、“副总统”的罢免权。选举与罢免均属于人民的参与权，基于直接民权理论，应由人民亲自行使罢免权，建议将来通过立法规定由公民直接连署提出“总统”、“副总统”罢免案并直接投票行使罢免权，[3](P.37)以避免“总统”、“副总统”通过对政党比例代表产生“立法委员”的控制，而使对“总统”、“副总统”罢免案无法提出。也有台湾学者认为，“总统”、“副总统”罢免案的程序，既然最后须经由公民决定，那么其在本质上具有一次重新选举的意义，为避免“立法院”提案罢免成为政治斗争的工具，建议将来在“总统副总统选罢法”中增加“立法院提案罢免，经人民投票不同意罢免时，立法院即应解散，且总统任期重新起算”的规定。[3](P.44)2、“总统”被罢免时，“副总统”是否一并被罢免？一般说来，如果“总统”、“副总统”是分别选举，选出来的结果，“正、副总统”有可能隶属于不同的政党，各有自己的民意基础，则罢免“总统”，即不能连同“副总统”一起罢免，反而应该在“总统”被罢免后，由“副总统”继任为“总统”。但是“总统”由人民直选后，依“宪法”增修条文第2条第9项及新的“总统副总统选举罢免法”第21条的规定，“总统”、“副总统”候选人应联名登记，在选票上同列一组圈选，以得票最多的一组为当选者。在“总统”与“副总统”须联名搭档竞选的情形下，此种政治责任具有连带关系，那么，对“总统”罢免是否也应将“副总统”一起连带罢免？2001年初对陈水扁“总统”酝酿罢免案时，曾发生过是否应该连同罢免吕秀莲“副总统”的争议。对此，有台湾学者依据政治学理论对此作了深入的分析：人民的罢免权既然是与选举权相对应的权利，是人民召回当选人的权利，那么“副总统”是否应该与“总统”一并罢免，应视选举时，是否一起搭档竞选而定。台湾“总统”改由人民直选后，依“宪法”增修条文第2条第9项及新“总统副总统选举罢免法”第21条的规定，“总统”、“副总统”候选人应联名登记，在选票上同列一组圈选，以得票最多的一组为当选者。因此，对“总统”有罢免提案，应理解为有一并罢免“副总统”的含义，即使不联名罢免，则“总统”一旦遭到罢免，“副总统”一职也将失去依托，而有一并罢免的效果。[3](P.42-43)3、罢免提案表决：记名投票，抑或无记名投票？“立法院”对“总统”的罢免提案，是否适用“对人秘密，对事公开”这一议事法则？既然罢免系政治责任的追究，且属政治好恶的表示，不必“总统”、“副总统”有特定的具体的违法事实；且其本质上常用以检验朝野势力的向度，故有台湾学者认为，“立法委员”应以秘密投票为提案较妥，一则避免人情困扰，二则避免政治不当交易。[4](P.199)为此，“立法院”特别于2000年11月7日三读通过修正“立法院职权行使法”第44条规定：“……罢免总统或副总统案……全院委员会审查前，立法院应通知被提议罢免人于审查前7日内提出答辩书。前项答辩书，立法院于收到后，应即分送全体立法委员。被提议罢免人不提出答辩书时，全院委员会仍得径行审查。全院委员会审查后，即提出院会以记名投票表决，经全体立法委员2/3同意，罢免案成立，当即宣告并咨复被提议罢免人。”[4](P.199-200)
二、弹劾制度
弹劾是对于政府官员的违法或失职行为，加以制裁，甚至去职的制度。弹劾制度的理论基础是权力分立与制衡。在实行权力分立的国家或地区，弹劾制度是民意机关控制行政机关的重要武器，是民意代表对政府高级官员的违法失职实行民主监督的制度。
    (一)弹劾程序　台湾地区的“宪法”和有关法律规定了对“正、副总统”进行弹劾的机关和程序。“宪法”尚未增修之前，全体“监察委员”1/4以上提议，并经全体“监察委员”过半数之审查及决议，即可向“国民大会”提出“总统”弹劾案。“国民大会”对此弹劾案，以出席“国民大会”2/3以上代表同意，“总统”即遭罢免。“宪法”增修后，弹劾“总统”的提案权与审理权，分别转移到“立法院”和“司法院”的“宪法法庭”。现行“宪法”增修条文第2条第10项规定，“立法院提出总统、副总统弹劾案，声请司法院大法官审理，经宪法法庭判决成立时，被弹劾人应即解职”。“宪法”增修条文第2条规定，“立法院”对于“总统”、“副总统”之弹劾案，须经全体“立法委员”1/2以上提议，全体“立法委员”2/3以上决议，声请“司法院”大法官审理。这表明，过去系由“监察院”行使“总统”、“副总统”之弹劾权，①[5](P.311)如今改由作为民意代表机关的“立法院”行使此项职权，只是“立法院”通过此项弹劾案，仍须向“司法院”大法官提出，以判决是否成立及解职。“宪法”增修条文第5条第4项规定，“司法院”大法官，除依“宪法”第78条的规定外，并组成“宪法法庭”审理“总统”、“副总统”之弹劾及政党“违宪”之解散事项。
弹劾案通过后，被弹劾人即应解职。总统的弹劾，由于是基于“总统”的个人行为，因此不发生“联名”弹劾的问题，“副总统”不因“总统”的个人行为而同进退。故“总统”解职后，发生“总统”缺位的情形，应由“副总统”继任。
    (二)弹劾事由　弹劾系法律责任的追究，所以弹劾案必须有具体的案由。也就是说，“总统”、“副总统”必须有具体违法失职的事实，方可对其进行弹劾。弹劾责任系属个别责任，应对“总统”或“副总统”分别进行。而法律责任的追究，系属法律问题。法律问题本质上系属于是非对错的判断，必须依照证据认定，不是凭好恶可以决定的，必须遵守一定法律程序，包括起诉事由、对辩过程、证据法则、审理、判决等程序。
当然，“总统”、“副总统”的弹劾事由，与一般公务人员犯罪有本质上的不同。“总统”、“副总统”的职权，不仅具有政治性，也具有法律性；不仅具有名誉性，也具有实力性。“宪法”第48条有关“总统”誓词的规定，应可援引作为弹劾事由的依据，“总统”誓词为：“余谨以至诚，向全国人民宣誓，余必遵守宪法，尽忠职务，增进人民福利，保卫国家，无负国民付托。如违誓言，愿受国家严厉之制裁。谨誓。”其中“增进人民福利，保卫国家”系属政治义务的问题；“遵守宪法，尽忠职务”则属法律义务的问题。“总统”弹劾的事由应限于“违反宪法”与“未尽忠职守”两项。如果“总统”行为与“宪法”无关，或与其职务无关，例如职务外发生绯闻事件，则不应提出弹劾案，而系属罢免的问题。所谓违反“宪法”，例如个案干预司法独立、滥用紧急命令权或违反民主原则等。所谓“未尽忠职守”，须与职权的行使或不行使有关联，例如犯与职务有关的罪行、或利用职务的犯罪、挪用公款纵容部属利用职权犯罪等。至于政策失误，则不宜采用弹劾制度来追究其责任。[4](P.203-204)
    (三)相关问题探讨　1、“副总统”继任后的任期如何计算？“总统”弹劾案成立后，“副总统”继任“总统”，其任期如何计算？因为“总统”弹劾并不发生“一年条款”的问题，只要“总统”任职期间，有前述事由，皆可予以弹劾。若任期即将届满(例如已满3年6个月)而弹劾“总统”案成立，“副总统”任期仅有半年，是否可视为一任？若“总统”刚上任(例如刚就任6个月)即被弹劾成立，“副总统”继任期间即长达3年半，是否应视为一任？对此，有台湾学者建议：在任期计算上，任职超过法定任期半数者，即可视为一任。“总统”就任未满2年即被弹劾成立，而“副总统”继任“总统”的期间因此而超过2年者，“副总统”其后即应受到仅能连任一次的限制，即仅可以连任一次。[3](P.59-60)2、弹劾事由以何为准？“总统”被弹劾的原因，“宪法”和有关法律均未明确规定。只是“宪法”笼统地规定，“总统”如犯内乱、外患罪，危害“国家安全”，则不应再予保障，应受刑事上的追诉。2000年4月第六次“修宪”时将“内乱、外患罪”之要件删除，为此，有台湾学者认为，至此“总统”、“副总统”弹劾案的提出，并不仅限于犯内乱、外患罪，还包括刑事上的重罪。如果该观点成立的话，“总统”、“副总统”受弹劾的原因较“宪法”原文所规定的更加宽广。到底哪些事由可以构成弹劾案，目前尚不明确。有台湾学者认为，今后应结合学界的观点将弹劾的具体事由，在“立法院职权行使法”中加以明确规定，并且也将弹劾应遵循的程序，在“司法院大法官审理案件法”中加以明确规定。
三、罢免与弹劾制度之比较
从以上所述不难理解，罢免与弹劾制度并不相同，然而两者的具体区别究竟何在？结合上文的扼要介绍，并参考学界的不同看法，笔者将两者的区别归纳如下。
第一，理论基础不同。罢免“总统”制度的理论基础是直接民主理论，由人民选出的“总统”，如果其失去了人民的信任，人民自然可以行使“召回”性的罢免权。而弹劾“总统”，系基于权力分立与制衡理论，由“国会”对拥有行政权的“总统”发挥制衡的力量。而弹劾案之决定带有准司法行为的性质，实质上应由“国会”担任原告角色，另一个“宪法机关”担任审判角色，因此在程序上与诉讼程序较为类似。
第二，权力性质不同。弹劾权是监察机关或民意机关代表人民对于违法或失职的政府官员所行使的一种控诉权。在西方国家，弹劾权一般是议会机关的司法权，“以济司法之穷”。而罢免权与弹劾权不同的是，罢免权与选举权相对应，两者均为公民权之一，均是人民直接控制议员及官员的重要武器。人民有选举权才能选择他们认为理想的政治人物参与政事，有罢免权则能除去不称职的人员。因此，弹劾权具有司法性，罢免权则具有政治性。民主政治是法治政治，也是民意政治；弹劾权是为了达到法治政治，罢免权则是为了达到民意政治。官员违法须负法律责任，应受法院的制裁或民意机关的弹劾；官员言行违反民意，则由人民将其罢免。[6](P.528)
第三，发动事由不同。罢免系对政治责任的追究，而政治责任基本上系总体考察，不需要有特定的事件，特别是现行制度规范下，“总统”在职权上，对于行政事务确有相当程度的介入权，此时“行政院”总体施政的成败，“总统”也应有责任，所以提起罢免案不须有特定的失职事由。罢免案既然系政治责任的追究，交由全民复决也就合乎民主法理。而弹劾系对法律责任的追究，所以弹劾必须有明确而具体的事由。为避免法律责任泛政治化，“立法院”提案弹劾“总统”、“副总统”，应提出“总统”或“副总统”违法失职的证据。
第四，提案门槛不同。依“宪法”增修条文的规定，罢免“总统”的提案权属于立法院，弹劾“总统”的提案权也属于“立法院”。因此，“立法院”同时拥有罢免与弹劾“总统”的双重提案权。但两种提案的“门槛”要求不同，“总统”、“副总统”之罢免案，须经全体“立法委员”1/4提议，全体“立法委员”2/3同意后提出；而“总统”、“副总统”之弹劾案，须经全体“立法委员”1/2以上提议，全体“立法委员”2/3以上决议，声请“司法院”大法官审理。
第五，裁决主体不同。依照“宪法”增修条文的规定，“总统”罢免案经“立法院”通过提出后，即交付公民投票表决。罢免是人民的权利，不宜委任由其他机关代为行使。“总统”弹劾案经“立法院”通过提出后，交由“司法院”，由“司法院”大法官组成“宪法法庭”审理。因此说，弹劾案的最终决定权掌握在“司法院”的手中。
第六，对“副总统”的处置不同。由于“总统”、“副总统”系联名竞选，他们的政治责任连为一体，所以罢免案应将“总统”、“副总统”一起联名罢免。而弹劾是对“总统”个人违法失职行为的责任追究之举，此与“副总统”无关，因此，“副总统”并非与“总统”一并成为被弹劾的对象。
第七，去职效果不同。罢免“总统”的结果，是“总统”与“副总统”一并去职，由“行政院”院长代行职权，并且依照“宪法”增修条文规定，补选“总统”、“副总统”。“总统”弹劾案若经过“司法院”大法官组成的“宪法法庭”通过，“总统”即应解职，由“副总统”继任。[3](P.60-61)
为了更清晰地展示“总统”罢免与弹劾制度的上述主要区别，现列表如下：
 
四、罢免与弹劾制度之综合评析：缺乏操作性
七次“修宪”后，不论是弹劾“总统”的程序还是罢免“总统”的程序，由于两者都要经过两阶段不同机关的决定，以及两阶段表决的高门槛要求，因此，不管是弹劾或罢免“总统”，都存在着很多环节上的障碍。这主要表现在：
对“总统”的罢免案或弹劾案的提出，规定了很高的门槛要求，即两者都需要全体立法委员2/3同意。如此一来，在“立法院”中占有多数席位的政党与“总统”同属于一个政党时，通过罢免或弹劾“总统”提案的可能性非常小，反之，如果“立法院”中占有多数席位的政党与“总统”属于不同党派时，则通过罢免或弹劾“总统”提案的可能性虽较前一种情形有所增加，但就整体说来仍然很小。2006年6月，“泛蓝”曾经因为时任“总统”陈水扁身陷“Sogo礼券弊案”和“国务机要费弊案”，而在“立法院”发动罢免陈水扁。但最后的投票结果，以119票赞成(备注：总票是225票)、0票反对、14票弃权废票，未达2/3门槛而告失败。可见，要罢免“总统”是很困难的。这也是为什么在“国务机要费案”延烧沸腾的时候，民众不再选择采用罢免或弹劾的方式，而选择走上街头发动百万人“倒扁运动”的原因。
就罢免案来说，即使其能够在“立法院”获得通过，还要经选民总数过半数的投票，有效票过半数同意罢免时，方为通过。而如果选民参与投票未过半数，或者选民参与投票而赞同罢免的未超过半数有效票，罢免案就不能通过；就弹劾案来说，即使经过全体立法委员2/3以上决议同意提出后，还要声请“司法院”大法官审理。当然，需要说明的是，台湾当局之所以通过“修宪”提高罢免与弹劾“总统”的门槛，主要是为了与“总统”直选制度相呼应，因为从法理上说由直选而产生的“总统”具有很高的民意基础，倘若不设定很高的去职“门槛”，则有以“少数民意”否定“多数民意”之嫌。若仅仅从法理上分析，这也算是说得通，但却忽视了因“门槛过高会影响去职制度的现实可操作性”这一情形。所以，在台湾存在着一个普遍的现象，即罢免或弹劾程序的高度复杂，使得选民“望而生畏”，难以启动。对于他们不满的“总统”，他们只能无奈地选择“下次不选”的处理办法；对于涉嫌刑事犯罪的“总统”，只好等待其换届下台后不再享有司法豁免权时，再追究其法律责任(陈水扁下台后方才被羁押判刑，便属此种情形)。
由于对“总统”进行罢免或弹劾的机制在事实上难以操作，也就影响了这两项制度对“总统”应有的监督效果。这样一来，“总统”成为一个拥有极大权力，却不承担实际责任，也不接受实际监督的政治角色。如此“权责不符”的制度设计，必将威胁民主本身。在这样的情形下，如何加强对“总统”权力的有效制衡，成为一个台湾学界迫切需要研究和解决的问题。
注释：
①按照“宪法”增修条文第6条第5项的规定，“总统”、“副总统”之弹劾案，应由“监察院”通过后提出，交由“国民大会”行使同意权。事实上，经过三次“修宪”后，监察委员的产生方式已经改变。“宪法”规定，监察委员是由省、市议会选举产生，“监察院”尚带有民意机关的性质，故由“监察院”提出对“总统”、“副总统”的弹劾案，交由“国民大会”行使同意权尚属合理。后来，“监察院”失去了民意机关的性质，“宪法”增修条文又规定监察委员是由“总统”提名，经“国民大会”(后为“立法院”)同意后任命。在这种情况下，由“监察院”行使“总统”、“副总统”的弹劾权就不合理了。
 
 
 
 
 
【参考文献】
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    [4]李惠宗.“中华民国”“宪法”概要——“宪法”生活的新思维[M].台北：元照出版有限公司，2008.
    [5]谢政道.“中华民国”修“宪”史[M].台北：扬智文化事业股份有限公司，2007.
    [6]董翔飞.“中国”“宪法”与政府[M].台北：作者自刊，1997.