【原文出处】《台湾研究集刊》2009年2期
【作者简介】王英津，中国人民大学国际关系学院副教授，政治学博士
 
 
“一国两制”最早是邓小平同志为解决台湾问题而提出来的构想，后来却首先应用于解决香港和澳门问题，从而形成了“一国两制”的港澳模式。大陆方面也一直表示继续用“一国两制”来实现两岸的统一，可是台湾方面拒不接受“一国两制”，因为在台湾方面看来，“一国两制”属于“垂直统一模式”，该模式把台湾变成了与香港、澳门一样的地方行政单位，这与他们一贯主张的“两岸对等”相差甚远。所以，他们明确表示不接受大陆的“一国两制”方案。那么，在“一国两制”的框架下，有没有一种既能体现“一个中国”原则，又能体现“两岸对等”，同时还在整体上不改变中国单一制国家结构形式的统一模式呢？基于解决这一问题的需要，本文对“一国两制”的可供资源进行进一步的挖掘和开采，对“一国两制”的台湾模式进行新的理论设计，以期能够建构一个让海峡两岸的中国人都能接受的未来统一模式。
一、“一国两制”台湾模式：现行构想及阻力
由于两岸政治谈判没有正式启动，所以到目前为止，大陆方面没有一个具体地宣布两岸统一后台湾方面应享有哪些权力的法律文书，大陆官方的“一国两制”构想拟赋予台湾方面的权限，通常反映在大陆领导人发表的一系列谈话和官方所颁布的有关规范性文件之中。按照大陆官方的表述，“一国两制”的台湾模式与港澳模式具有很大的相似性，只是台湾比香港、澳门特别行政区所享有的自治权限更大而已。邓小平在1983年的《中国大陆和台湾和平统一的设想》一文中指出，“统一后，台湾特别行政区可以有自己的独立性，可以实行同大陆不同的制度。司法独立，终审权不须到北京。台湾还可以有自己的军队，只是不能构成对大陆的威胁。大陆不派人驻台，不仅军队不去，行政人员也不去。台湾的党、政、军等系统，都由台湾自己来管。中央政府还要给台湾留出名额。”①邓小平在这里所说的“高度自治”的“度”显然高于香港、澳门特别行政区所享有的“度”。但是，大陆方面反对台湾“完全自治”，因为“自治不能没有限度，既有限度就不能‘完全’。‘完全自治’就是‘两个中国’，而不是一个中国。”②
由于台湾问题不同于港澳问题，大陆在将“一国两制”适用于台湾问题时，具体表述就与港澳模式有些不同。就“一国”来说，在香港模式和澳门模式中，它是指一个中华人民共和国，香港和澳门都是中华人民共和国领土不可分割的一部分。对于解决台湾问题来说，“一国”的涵义已由“一个中华人民共和国”变为“一个中国”，不再坚持“一国”即中华人民共和国的表述。这里的“一个中国”，既不等于中华人民共和国，也不等于“中华民国”，而是两岸同胞共同缔造的统一的中国。典型的例证是，根据九届全国人大五次会议《政府工作报告》的精神，“一国”的涵义是三句话：世界上只有一个中国；台湾和大陆同属一个中国；中国的主权和领土不容分割。全国人大是全国人民的最高代表机关和最高立法机关，经全国人大全体会议通过的《政府工作报告》对“一个中国”的涵义所作的表述，是具有法律效力的。这表明了国家为实现台湾问题的和平解决，对于“一国”的涵义作了超出一般政治概念的新解释，从而使“一国”的涵义变得更加宽泛。这是根据时代发展和情势变化的需要而赋予“一国”的新涵义。
概而言之，按照大陆官方现行“一国两制”台湾模式的设计，未来统一后台湾的法律地位基本上等同于现在香港、澳门特别行政区的法律地位。它与中央政府的关系，也如同香港、澳门特别行政区与中央政府的关系一样是单一制下的地方与中央关系。
但是，台湾方面认为大陆的“一国两制”构想不可行。他们认为“一国两制”模式将台湾降到了省一级的地位，不能保证台湾与中华人民共和国的对等地位。这实际上是在矮化台湾，降低台湾的国际人格，如果接受大陆的“一国两制”方案，等于向中共递交了投降书。台湾“行政院陆委会”1994年7月5日发表的《两岸关系说明书》称：“明确地说，一国两制之目的，是要中华民国向中共全面投降，要台湾地区人民在一定时间后放弃民主自由制度。因此，中共的这项主张，客观上并不可行，主观上我们也绝不接受。中华民国政府认为，就政治现实而言，中国目前暂时分裂为两个地区，分别存在着中华民国政府与中共政权两个本质上完全对等的政治实体。虽然双方所管辖的土地、人口与所推行的制度不同，但两者在互动过程中自应平等对待，并各自在其所管辖的区域内，享有排他的管辖权，任何一方并无法在对方地区内行使治权，也不应该将其意志假主权之名强加于另一方。”③类似的观点在台湾有相当的市场。由于台湾方面秉持上述看法，使得大陆方面提出的“一国两制”构想在适用于两岸统一问题时一直受阻。
二、拓宽思维：来自联邦主义的启示
为了照顾和满足台湾同胞的“平等诉求”，以便顺利推进国家的统一大业，我们该如何在未来两岸的和平统一中既要体现“一个中国”，又要体现两岸在某种程度上的对等呢？笔者认为，在单一制的框架内已很难寻找到能够支撑这一制度安排的理论资源，为此我们应放宽视野，跳出单一制思维的局限，借鉴联邦制的某些经验和做法。学界认为，单一制和联邦制均是良好的国家结构形式，无优劣之分。④我们在设计“一国两制”台湾模式的时候，尽管不可以去搞联邦制，但这并不妨碍我们借鉴和吸收联邦制的某些经验和做法，更不必对联邦制的某些经验和做法敬而远之。对此，早有学者指出：“在相关‘一国两制’的研究中，一些学者往往急于在‘一国两制’与联邦制之间划清界限，甚至对联邦制草率地加以否定。这一方面体现了对联邦制的误解，另一方面则出于在国家结构形式问题上的僵化思维。”⑤况且，“这个时代一个有趣的趋势是单一制努力向稍带联邦制的方向转变，而联邦制国家则向更加单一的方向缓慢演进。”⑥因此，我们在设计“一国两制”台湾模式的框架时，应立足于现行的单一制，同时借鉴联邦制的有益经验，进行制度创新，使统一架构具有更大的包容性。笔者认为，联邦制的以下特点和做法值得我们借鉴：
    (一)联邦制下的分权关系
分权是联邦制区别于单一制的一个重要特征和手段。分权是对应于授权而言的概念。两者的主要区别在于：首先，授权是权力主体将原属于它的权力授予被授权者，被授权者的权力范围以授予的权力为限，未授予的权力仍保留于权力主体。被授权者原本无权，因授权者的授权而享有权力。一般说来，它反映的是单一制下的权力关系。而分权则是两个或两个以上权力主体分割权力，除明确划分归属各权力主体的权力外，需要解决“剩余权力”的归属问题，一般说来，它反映的是联邦制下的权力关系。其次，在授权的情况下，被授权者应当按照授权的规定行使权力，权力主体对被授权者是否按规定行使权力有监督权；而在分权的情况下，两个或两个以上权力主体各自按照分权的规定独立行使其权力，如果发生权限争议，各权力主体之间的争议通常由独立的第三方来协调解决，而不存在一方对另一方的监督。⑦联邦制的分权特征和手段，对于我们正确地理解单一制与联邦制的区别以及进一步挖掘“一国两制”的可供资源具有重要的意义。
针对上述观点，可能有人会提出反问：单一制下是否也存在着分权？我们的回答是肯定的，譬如我国单一制下就存在着通过基本法来实现中央与港澳特别行政区之间的分权。但这种分权不同于联邦制下的分权。笔者以为，理解这一问题的关键是，必须将作为职权划分意义上的“分权”与联邦意义上的“分权”区分开来。作为职权划分意义上的“分权”，其所分之“权”属于派生性权力，而作为联邦意义上的“分权”，其所分之“权”属于本源性权力。一般说来，单一制下中央与地方之间的分权属于在派生性权力层面进行的分权，而联邦制下联邦与成员单位之间的分权则属于在本源性权力层面上进行的分权。
    (二)联邦制下的自治性质
联邦制国家的成员单位(州、邦、共和国)的自治属于分权性自治，认为成员单位的自治权是天赋的，是人民所固有的，是原始的而非派生的，先于国家而存在。国家出现后，成员单位这种固有的自治权仍然存在，国家不但不能干涉，而且还应予以保护。联邦制国家成员单位的自治机关行使由宪法确认的自治权时，联邦政府一般不得过问或干预，成员单位的自治机关形式上独立于联邦政府之外。成员单位自治机关的官员直接或间接地由当地居民产生，他们只具有区域性政府官员的身份，联邦政府不得撤换他们。联邦政府对成员单位自治机关的监督以宪法监督为主，一般不对其发布强制性的指令。
联邦制下的分权性自治不同于单一制下的授权性自治。单一制国家的地方自治大多是基于民族、历史等原因，为了更好地维护国家统一和民族团结或其他特定目的，中央政府授权一定范围内的人民可以自己选举产生自己的代议机关和地方政府，自主管理本地方的地方性事务，中央政府一般不再干预。但人们通常认为地方的自治权不是天赋的，不是地方人民所固有的，而是由中央政府赋予的，是派生的，中央政府也可以收回这些权力。中央政府对地方自治机关的监督以法律(而非宪法)监督和行政监督为主。
若从分权与授权的角度来看，联邦制下成员单位所享有的自治权在性质上是分权性自治权，这种自治权的内容就是享有部分主权权力(或主权行使权)；而单一制下地方政府所享有的自治权在性质上是授权性自治权，不属于主权权力。
    (三)联邦制下的平等关系
单一制与联邦制的根本区别，在于主权权力是由全国性政府独享还是由其与区域性政府分享；由全国性政府独享主权权力的是单一制国家，由全国性政府同区域性政府分享主权权力的是联邦制国家。⑧那么，如何判断主权权力(或主权行使权)是由全国性政府独享还是由其与区域性政府分享呢？笔者认为，关键是看该国家的区域性政府权力的性质和来源。首先，如果区域性政府的权力是由全国性(中央)政府授予的，是继受的、派生的而不是原始的，区域性政府从属于全国性政府，而全国性政府的权力则是第一位的，是正统的，先于区域性政府而存在，那么，不管区域性政府享有的权力有多大，这个国家也是一个单一制国家；其次，如果区域性政府先于全国性政府而存在，其享有的权力和全国性政府享有的权力都直接来源于人民，二者是平行的，在宪法规定的各自的职责范围内分别直接对人民负责，双方的关系是平行的、明确的“分权”关系，没有绝对的上下级隶属关系，那么这种结构就是联邦制。因此，在联邦制下，成员单位与联邦的关系是平等关系，它们各自在宪法规定的权限范围内行使权力，若一方超越权限行使权力，另一方无权直接纠正对方的过错，也无权直接追究对方的责任，只可启动违宪审查程序，通过第三方来追究对方的责任。另外，成员单位政府不对联邦政府负责，只对其辖区内的选民负责。
三、超越“港澳版本”：另一种构想
从目前学术界的研究来看，海内外的学者，特别是国内学者也从不同的角度对“一国两制”的台湾模式进行了认真的构想和设计，但这些构想和设计大都没有脱出“港澳版本”的原形，只是认为未来台湾的自治程度或行政地位更高一些而已。正因为如此，这些模式也均被台湾方面所否定。
我们要构建能被两岸同胞共同接受的“一国两制”新模式，必须在现有港澳模式的基础上，最大限度地进一步深挖“一国两制”的可供资源，同时吸收和借鉴其它各种模式中积极合理的因素。这就要求我们必须有创新的思维。倘若我们转换一下研究视角，从联邦主义的角度来审视“一国两制”，就会大大拓宽我们的思路和视野。我们可以设想安排统一后的台湾享有部分主权行使权⑨或分权性自治权，那么由此而产生的制度安排就会大不相同。倘若安排统一后的台湾享有部分主权行使权或分权性自治权，这实际上是在中央与台湾之间贯彻联邦主义的分权原则。这一新构想的一个重要特点，就是它使我国的单一制国家结构形式在真正意义上具有了联邦制的某些特点。⑩下面从两个方面来进一步分析新构想的基本特点。
    (一)统一后的制度安排
新构想主张，不再按“一国两制”的传统解释，像“一国两制”的香港模式和澳门模式那样，将台湾方面的有关权力收回大陆中央，再由大陆中央以基本法的形式授权给台湾特别行政区，然后让台湾特别行政区实行高度自治；而是照顾现实，承认或认可台湾方面目前正在掌握和运用的权力是其2 300万人民所固有的本源性权力(即主权行使权)。在此基础上，两岸通过协商，台湾方面向中央政府交还能体现国家统一的部分主权行使权(如外交权等)，其余未交还的部分由台湾方面作为“剩余权力”予以保留。也就是说，在中央和台湾之间在本源性权力层面上实行“分权”，而不再是中央对台湾在派生性权力层面上实行“授权”。
倘若转换为自治权的话语来表述上述思想，那就是：通过某种法律方式，让台湾享有分权性自治权，而不是像香港、澳门一样享有授权性自治权。这样的制度安排的结果是，台湾方面在其自治范围内的事务不必向北京的中央政府负责，而只需向台湾岛内的人民负责即可。因为台湾方面行使的权力既然属于主权行使权范畴，那么他们怎样行使权力，那是他们自治范围内的事情；就像联邦制国家内的成员单位(州、邦等)一样，他们在自己的权限范围内并不向联邦政府负责，只向其辖区的人民负责。这样一来，未来台湾地区领导人就不必像香港、澳门的行政长官一样每逢年底就要来北京向中央政府述职，以示对中央政府负责。另外，在这一模式下，统一后的“台湾基本法”(注：具体名称可能要由两岸协商，笔者在此暂用)不再像香港基本法和澳门基本法一样由中央立法部门制定，而应由台湾人民自己制定。
    (二)中央与台湾特别行政区的关系
按照联邦主义原理，“在联邦制国家中，国家整体与其组成部分之间的关系不是中央与地方的关系，而是权限范围不同的中央与中央的关系。国家整体与其组成部分的权限范围由联邦宪法规定，它们各自在规定的权限范围内享有最高权力，并直接行使于人民，相互间不得进行任何干涉。在法理上，组成部分的权力并非整体所授予，而是作为政治实体所固有的权力。”(11)按照新构想，在中央和台湾特别行政区之间实行联邦分权原则后，中央和台湾特别行政区的关系，不再是一般意义上的中央与地方关系，但也不是联邦整体与成员单位意义上的中央与中央的关系，而是一种中央与“准中央”的关系。换言之，这种关系仅带有联邦(中央)政府与成员单位政府关系的某些性质，但它本身还不是联邦(中央)政府与成员单位政府的关系。在这种关系框架下，两岸之间基本对等，没有单一制下那种绝对的上下级隶属关系，在宪法或宪法性文件规定的各自的职责范围内分别直接对人民负责。所以说，新构想下的中央与台湾特别行政区之间的关系，不再是现行“一国两制”下(像中央与香港、澳门特别行政区之间)的中央与地方关系，而带有了联邦制的某些特点。
需要特别指出的是，笔者在此主张借鉴联邦制，但并非主张要通过联邦制来实现两岸统一。(12)“借鉴联邦制”与“实行联邦制”有重大区别。譬如，在联邦制模式的框架下，联邦(中央)政府是由两岸重组的政府，而不是现行的中华人民共和国政府。由于该新构想不同于联邦制，所以新构想中的中央政府还是统一前的大陆中央政府。这一点很重要，它是新构想与通常所说的联邦制模式的根本不同之处。假如这里不是“借鉴”联邦制的某些经验，而是“实行”联邦制的话，新构想中的中央政府就不再是统一前的大陆中央政府，而是由两岸重组的“联邦(中央)政府”。理解这一问题的关键是从理论上将“借鉴联邦制”与“实行联邦制”区分开来。
四、新构想的独特之处与现实考量
笔者认为，新构想是在现行“一国两制”的基础上进一步借鉴联邦主义的某些经验而形成的一种新的统一模式方案。它的独特之处主要表现在：
首先，新构想能给予台湾方面一定程度的对等地位。如前所述，在这一构想下，中央政府与台湾的关系，不再是一般意义上的中央与地方关系，而是带有联邦(中央)政府与联邦成员单位关系的性质。这样一来，大陆方面不再把台湾定位为一般意义上的地方行政单位，台湾方面也不再把台湾定位为同大陆对等的政治实体。通过这种构想，可以模糊地处理两岸关系定位问题上的纷争。在这里，模糊是一种“刻意”，是一种政治艺术。实际上，“单一制国家为实现国家主权和领土完整吸收(获得)联邦制国家的某些特征，虽然模糊了国家结构的两种基本形式之间的界线，但其价值在于有利于实现国家的统一和主权的完整。”(13)加之，该方案意味着大陆方面认可台湾方面拥有并行使部分“剩余主权权力”，即部分主权行使权，这在一定程度上给予了台湾方面某种对等感，避免了“矮化”之嫌，并在一定程度满足台湾方面多年来对有关“尊严”的政治诉求。从一定意义上说，它是一个介于大陆的“中央—地方”方案与台湾的“中央—中央”方案之间的折衷方案。
其次，新构想仍能体现“一个中国”的原则。新构想不是“统合”(integration，其意为“统而不一”)意义上的模式，而是真正“统一”(unification)意义上的模式。它贯彻了“一个中国”原则，体现了世界上只有一个中国，中华人民共和国政府是代表中国的唯一合法的政府，台湾是中国的一部分。在国际上，台湾特别行政区不具备主权国家的地位。在该模式下，“一个中国”不是虚拟化了的历史、地理、文化、血缘上的“理念性国家”，而是一个拥有实体性制度架构的“实在性国家”。
尽管新构想在理论上有上述积极的一面，但这并不等于说，新构想在现实中就一定具有可行性。有时一种统一模式的可行性或生命力并不完全取决于其自身，更主要的可能取决于新构想之外的其他政治因素。就目前海峡两岸的基本态势来看，新构想在现实操作性方面或许尚有其困难之处，主要表现在：
首先，从大陆方面来说，新构想与官方“一国两制”的一贯表述不尽相同。对于这些不同，尽管从理论上可以将其解释为是对原来“一国两制”的进一步丰富和发展，但这毕竟涉及对台湾问题有关理论上的新解释以及权力关系的复杂变化。现实中，台湾问题不纯粹是一个理论或学术问题，更是一个政治性很强的现实问题。对此，大陆方面或许会作谨慎考量。
其次，从台湾方面来说，新构想仅仅认可台湾方面享有部分主权行使权，但对于台湾方面的“绿营”来说，他们目前所追求的却不仅仅是掌握和运用台湾领土的部分主权行使权，而是要拥有台湾领土的主权所有权；对于“蓝营”来说，这种设计所提供给台湾的政治地位与他们所主张的“两岸对等”仍有差距。也就是说，该构想所提供的政治架构或许仍不能满足台湾方面的政治诉求，这也可能会影响新构想的可行性。
但是，需要指出的是，不管新构想的可行性大小与否，新构想应是对“一国两制”资源的最充分挖掘。单就“一国两制”模式本身的包容性来说，该模式应是“一国两制”模式的最大容量。
五、需要进一步思考的问题
问题之一：台湾地区的名称。在上述构想下，笔者使用的是“台湾特别行政区”这一称谓，但今后到底是继续沿用这种称谓，抑或使用其他称谓(如“台湾省”、“台湾自治区”、“台湾特别政治区”，甚至其他更敏感的政治名称，等等)，需要通过双方的协商谈判来解决。笔者认为，这个问题不难解决，因为大陆领导人曾多次公开表示过，台湾方面只要坚持“一个中国”原则，双方什么问题都可以谈。中共中央总书记胡锦涛在十七大政治报告中再一次重申：“台湾任何政党，只要承认两岸同属于一个中国，我们都愿意同他们交流对话、协商谈判，什么问题都可以谈。”(14)笔者认为，鉴于两岸关系的复杂性，对于涉及“一个中国”原则的问题，我们大陆方面绝不让步。但是，对于在“一个中国”原则下的具体问题，我们要做辩证的分析。就未来两岸统一后台湾的称谓而言，关键在于其实质，不在于其名称。
问题之二：中央与台湾地区产生冲突后的解决机制。从中央与香港、澳门两个特别行政区在这个问题上的现行做法来看，它是通过全国人大常委会“释法”的途径来解决双方争执的，也就是说，中央最终掌握着解决问题的主导权。从实践来看，这一做法有利有弊。在上述“一国两制”台湾模式的新框架下，是继续实行中央与港、澳特别行政区的冲突解决模式，还是借鉴联邦主义的有关做法，将冲突诉诸第三方来解决？这就涉及一系列问题，譬如，怎样设立解决冲突的第三方机构？这个第三方机构的成立是由双方共同组成专门司法机构，还是成立由双方共同组成的专门协调和解决双方的政治机构？等等。这些问题有一定的复杂性，需要学界继续研究。
回顾过去，展望未来，21世纪中国人的智慧所面临的最大考验，就是如何促使海峡两岸实现和平统一。笔者认为，设计两岸和平统一的模式是一项艰巨而复杂的政治工程，这不仅因为设计本身会涉及方方面面的事情，还因为我们无法预料两岸在互动中随时可能会出现的各种“变数”。然而，笔者坚信，凭借着十三亿中国人的政治智慧，只要我们大胆构思，敢于创新，就一定能够在一个中国的框架下找到让两岸双方都能接受的解决政治分歧的办法和途径。
注释：
①②《邓小平文选》(第三卷)，北京：人民出版社，1993年，第30页。
③转引自郑海麟：《海峡两岸关系的深层透视》，香港：香港明报出版社有限公司，2000年，第241—242页。
④⑧童之伟：《国家结构形式论》，武汉：武汉大学出版社，1997年，第359—361页，第146页。
⑤(13)王丽萍：《联邦制与世界秩序》，北京：北京大学出版社，2000年，第216页，第217页。
⑥[美]迈克尔·罗斯金等：《政治科学》，林震、王锋等译，北京：华夏出版社，2001年，第274页。
⑦王叔文：《香港特别行政区基本法导论》，北京：中共中央党校出版社，1990年，第83—90页。
⑨承认台湾享有部分主权行使权，并不意味着承认台湾拥有主权，更不意味着承认台湾是一个主权国家。关于该问题的详细分析，请参见黄嘉树、王英津：《主权构成研究及其在台湾问题上的应用》，载《台湾研究集刊》2002年第2期。
⑩多年来学术界有个“共识性”观点，认为“一国两制”的香港模式和澳门模式使我国的单一制带有了联邦制的某些特点。笔者认为，这一观点不成立，是一个学术误解，是错误地将二级实体所享有自治权的大小作为单一制和联邦制的划分标准所导致的结果。详见王英津：《国家统一模式研究》，北京：九州出版社，2008年，第279—281页。只有按照本文所设计的制度框架，“带有联邦制特点说”才能真正成立。
    (11)《中国大百科全书》(政治学卷)，北京：中国大百科全书出版社，1992年，第206页。
    (12)前些年，台湾方面曾有人主张用联邦制模式实现两岸统一，笔者曾对此撰文作过反驳。笔者认为，从理论上说，两岸通过联邦制实现两岸统一无非有两种具体的模式。第一种模式的做法是，将大陆现有的省级地方行政区域与台湾都变成地位平行的联邦成员单位，或者将目前中国所有的省级行政单位(包括台湾)重组，再分成若干个联邦成员单位。第二种模式的做法是将大陆与台湾作为法律上对等的两个联邦成员实体。这两种模式都不具有可行性。详见王英津：《联邦制模式不适用于中国统一》，载香港《中国评论》2004年3月号。
    (14)胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2007年，第45页。